II SA/Ol 366/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej części działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia "[...]" Starosta B. ustalił A. i W.W. opłatę roczną na 2008 rok w wysokości 317,38 złotych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr "[...]" ark. m. 2 o powierzchni 0,0121ha sklasyfikowanej jako grunty orne klasy IIIb, położonej w obrębie G., gmina P. pod budowę domu letniskowego, altany i drogi dojazdowej. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z decyzją Starosty B. z dnia "[...]" zezwolono wymienionym na wyłączenie wskazanych gruntów z produkcji rolniczej pod budowę domu letniskowego, ustalając jednocześnie warunki przedmiotowego wyłączenia. Wskazano, iż należność jednorazową z tytułu wyłączenia ustalono w roku 2006, zaś pierwszą opłatę roczną w roku 2007. Wyjaśniono, w jaki sposób została ustalona wysokość drugiej opłaty rocznej przypadającej na rok 2008. Od powyższej decyzji odwołał się W.W. Podał, iż pismem z dnia "[...]" kierowanym do Starostwa Powiatowego w B. zrezygnował zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych z wyłączenia 57m² powierzchni gruntu, wyłączonego decyzją z dnia "[...]". Wskazał, iż dotychczas nie otrzymał zwrotu należności za rezygnację z wyłączenia gruntów, mimo iż zgodnie z przepisami winien ją otrzymać w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie i ich analizie nie znaleziono nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Jak wynika bowiem z akt sprawy pismem z dnia "[...]" A. i W.W. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów o powierzchni 0,0121ha klasy III b z produkcji rolniczej, położonych w granicach działki nr "[...]" w obrębie wsi G., gmina P. na realizację inwestycji w postaci domku letniskowego. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż powierzchnia zabudowy domku letniskowego wynosi 53,64m², drogi – 57m², a altanki -10m². Następnie decyzją z dnia "[...]" Starosta B. zezwolił wnioskodawcom na wyłączenie przedmiotowych gruntów rolnych i ustalił należność jednorazową z tytułu wyłączenia gruntów w kwocie 1.275 zł. Ponadto organ poinformował strony, iż opłaty roczne za wyłączenie będą ustalane odrębnymi decyzjami w pierwszym kwartale każdego roku przez okres 10 lat począwszy od roku 2007. Zgodnie z powyższym, decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ustalił A. i W.W. opłatę roczną na rok 2007 w wysokości 193,41 zł. W dniu "[...]" W.W. złożył wniosek, którym zrezygnował z wyłączenia części gruntu przeznaczonego na drogę o powierzchni 57m². Wskazano, iż w wyniku oględzin przedmiotowego terenu przeprowadzonych w dniu "[...]" ustalono, iż działka jest kompletnie zagospodarowana – wybudowany został drewniany domek letniskowy z tarasem, drewniana wiata rekreacyjna, betonowy grill, drewniana huśtawka, a także dokonano nasadzeń roślin ozdobnych w postaci m.in. świerków i wierzby oraz ogrodzono działkę. Wyjaśniono, iż toczy się odrębne postępowanie dotyczące wyłączenia z produkcji rolniczej pozostałej części działki i wniosek dotyczący rezygnacji z wyłączenia części gruntu przeznaczonego pod drogę będzie rozpatrzony odrębnie. Wskazano, iż w myśl przepisu art. 12 ust. 1, 7, 8 i 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w danym roku, która jest ogłaszana przez Główny Urząd Statystyczny – w tym wypadku Komunikat Prezesa GUS z dnia 17 października 2007r. W związku z tym druga opłata roczna za rok 2008 wynosi 317,38 zł. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ocenił dokumenty zebrane w toku postępowania w sprawie i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na powyższą decyzję wniósł skargę W.W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał przede wszystkim, iż organy w ogóle nie odniosły się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997r., którą przytoczył w toku sprawy, a która zdaniem skarżącego powinna być podstawą interpretacji i stosowania przepisów prawa w niniejszej sprawie. Skarżący podał, iż w świetle tego orzeczenia prowadzone postępowanie jest niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z lokalnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej P. z dnia "[...]". Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podał także, iż organ odwoławczy nie zwrócił uwagę na fakt, iż wydanie błędnej decyzji o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odrolnienia pozostałej powierzchni działki powoduje skutki prawne w postaci wydawania błędnych decyzji w innych postępowaniach. W.W. podniósł również, iż w jego przekonaniu organy prezentują lekceważący stosunek do przedstawiania przez obywatela podstaw prawnych i informowania go o wybranych sprawach, a także zarzucił organom nieprzestrzeganie terminów, brak precyzyjnego i dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego poprzez wymijające odpowiedzi lub pomijanie poruszanych spraw. Podkreślił, iż podstawą interpretacji i stosowania przepisów prawa powoływanej ustawy powinna być wymieniona wyżej uchwała NSA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Podnieść należy, iż w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Jednym z takich obowiązków jest – stosownie do art. 12 ust. 1 powołanej ustawy - obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Należy przy tym wskazać, iż sposób ustalenia oraz termin i sposób uiszczenia opłaty rocznej wynika wprost z przepisów prawa. Art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje bowiem pojęcie opłaty rocznej, zaś art. 12 ust. 7, 8 i 14 tej ustawy określają szczegółowy sposób ustalenia jej wysokości. Przy czym w myśl art. 12 ust. 14 powołanej ustawy opłatę roczną uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. Żaden z powołanych przepisów nie wskazuje jednak, iż wysokość opłaty rocznej jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej. Podnieść zaś należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy obowiązek uiszczania opłaty wynika wprost z ustawy, dokonanie jej obliczenia nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialno-technicznej typu wykonawczego, w trybie pozaprocesowym lub w drodze samoobliczenia (wyrok NSA z dnia 19 lipca 1983r. Sygn. akt II SA 771/83, ONSA 1983r., z.2 poz. 61, uchwała NSA z dnia 23 czerwca 1997r. Sygn. akt OPK 1/97 ONSA 1997 z. 4 poz. 149). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej dotyczy tylko takich sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985r. Sygn. akt III SA 988/85, ONSA 1985r. z. 2 poz 38) W niniejszej sprawie decyzją z dnia "[...]" zezwolono A. i W.W. na wyłączenie z produkcji rolniczej 0,0121 ha gruntów rolnych, stanowiących część działki nr "[...]" położonej w obrębie G., gm. P. W decyzji tej jednocześnie nałożono obowiązek uiszczenia opłaty rocznej. Wprawdzie wskazano w niej, iż opłaty te ustalane będą w drodze decyzji administracyjnej, lecz takie sformułowanie zawarte w tym rozstrzygnięciu nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Jak wskazano wyżej podstawą decyzji administracyjnej może być bowiem wyłącznie przepis prawa, a w odniesieniu do opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych takiej podstawy brak. W związku z tym w ocenie Sądu brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż ustalenie opłaty rocznej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej ma charakter czynności materialno-technicznej. Zatem wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższych uchybień formalnych Sąd nie mógł się odnieść do kwestii merytorycznych podnoszonych przez stronę, tj. zasadności ustalenia opłaty rocznej bez uwzględnienia faktu rezygnacji z wyłączenia części działki z produkcji rolnej. Z tych samych względów także Sąd nie mógł się odnieść do innych zarzutów podnoszonych w skardze. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.