II SA/Ke 298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] numer [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 298/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]Komendant Policji, na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Policji w sprawie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Policji. W uzasadnieniu organ ustalił, że rozkazem personalnym z dnia [...], o jakim mowa wyżej, J. W. został odwołany ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i z dniem [...] przeniesiony do dyspozycji Komendanta Policji. Stosownie do treści art. 39 i 42 § 1 kpa, dnia 16 marca 2007r. Komendant Policji, w jego pomieszczeniu służbowym, przeprowadził osobiście rozmowę z J. W., w trakcie której poinformował go o odwołaniu z dotychczas zajmowanego stanowiska. Po uzasadnieniu powodów odwołania, w trakcie przekazywania egzemplarzy rozkazu personalnego, J.W. odmówił przyjęcia przedmiotowej decyzji. Z uwagi na powyższe Komendant Policji , działając na podstawie art. 46 § 2 kpa, udokumentował na rozkazie fakt odmowy przyjęcia oraz złożenia podpisu. Dnia 14 lutego 2008r. skarżący zwrócił się z podaniem do Komendanta Policji z prośbą o wydanie rozkazu personalnego o odwołaniu go ze stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji. Jak podał w uzasadnieniu podania, decyzja nie została mu doręczona ani ogłoszona, a o jej treści dowiedział się od znajomych oraz od insp. W. O., byłego Komendanta Policji. J. W., uznając datę wydania kserokopii rozkazu – [...] – za datę doręczenia decyzji, w dniu 28 lutego 2008r. (data stempla pocztowego) wniósł za pośrednictwem Komendanta Policji odwołanie od powyższej decyzji, zwracając się o uchylenie wydanego rozkazu w całości. W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Przytaczając treść art. 129 § 2 kpa, art. 110 , 39 i 46 § 2 kpa Komendant Policji uznał, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 16 marca 2007r. Brak podpisu strony nie pozbawia doręczenia skuteczności, a jedynie wymaga wskazania przyczyny jego braku na pokwitowaniu. Osoba doręczająca pismo, działając w charakterze urzędowym stosownie do art. 39 kpa, sama potwierdza datę doręczenia, adresata oraz to, czy spotkała się z odmową złożenia podpisu. W tym stanie rzeczy organ przyjął, że Komendant Policji, działając na podstawie art. 46 § 2 kpa, prawidłowo udokumentował na rozkazie fakt odmowy jego przyjęcia przez adresata oraz złożenia podpisu. Po upływie ustawowego terminu do złożenia odwołania, rozkaz personalny stał się decyzją ostateczną, ze wszelkimi skutkami z tego wynikającymi. Stanowi ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Organ podniósł, że rozpatrzenie odwołania wniesionego przez J. W. z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, bowiem oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która na podstawie art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości. Skargę od tego rozstrzygnięcia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W. zarzucając: 1. obrazę przepisów kpa "o doręczaniu pism procesowych, tj. art. 42 § 1 i 2 poprzez przyjęcie, że decyzję doręczono odwołującemu się w miejscu pracy w sposób prawem przewidziany, ale J. W. odmówił jej przyjęcia, wobec czego zastosowano przepis art. 46 § 2 kpa, a ponieważ nastąpiło również ustne ogłoszenie decyzji, od której skarżący miał prawo złożyć odwołanie w ciągu 14 dni od ogłoszenia, któremu to terminowi uchybił, przez co utracił prawo do skutecznego wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, podczas, gdy stwierdzenia organu są w tym względzie nieprawdziwe poza faktem, że w dniu 16 marca 2007r. została przeprowadzona rozmowa w miejscu urzędowania Komendanta Policji, podczas której nie był okazywany jakikolwiek rozkaz personalny", 2. obrazę art. 67 § 1 i 2 pkt 5 kpa w zw. z art. 14 kpa, polegającą na niesporządzeniu protokołu z czynności z udziałem skarżącego w dniu 16 marca 2007r. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z treści adnotacji uczynionej na odwrocie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] nie wynika, aby odmówił on przyjęcia rozkazu. Zapis dotyczy tylko faktu, że odmówił złożenia podpisu. J. W. podkreślił nadto, że nie jest prawdą, żeby w trakcie rozmowy w dniu 16 marca 2007r. Komendant odczytywał rozkaz o odwołaniu go. Skarżący zgłosił się na tę rozmowę na telefoniczne wezwanie, będąc na zwolnieniu lekarskim po przebytej operacji chirurgicznej. Komendant Policji oznajmił mu jedynie o zamiarze odwołania go ze stanowiska, ponieważ "nie spełniał jego oczekiwań". Rozmowa skończyła się słowami Komendanta, że "dokumenty są na niego przygotowane". Nie okazywano skarżącemu żadnego pisemnego rozkazu ani nic nie odczytywano. W dniu 5 kwietnia 2007r. J. W. zgłosił się ze skargą do Komendanta Policji, zrelacjonował przebieg rozmowy i wnioskował o udzielenie mu odpowiedzi na skargę. Skarżący podkreślił, że w jego aktach osobowych nie znajduje się żaden protokół z czynności z dnia 16 marca 2007r. przeprowadzonych z jego udziałem, a sporządzona adnotacja jest niewystarczająca dla udowodnienia przez organ skutecznego doręczenia rozkazu. Dopiero w dniu 14 lutego 2008r. skarżący zwrócił się na piśmie o wydanie mu rozkazu z dnia [...], kiedy to nieoficjalnie od kolegów i Komendanta Policji W.O. dowiedział się o istnieniu tego rozkazu i w tym samym dniu, kiedy złożył pismo, został mu on wręczony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podstawą stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania było ustalenie, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]został skarżącemu skutecznie doręczony w dniu 16 marca 2007r. w trybie art. 46 § 2 kpa. Organ ustalił także, że dnia 16 marca 2007r. w trakcie rozmowy przeprowadzonej pomiędzy J. W. a Komendantem Policji, skarżący, po poinformowaniu go o odwołaniu z dotychczas zajmowanego stanowiska, odmówił przyjęcia decyzji – rozkazu personalnego nr [...]. Zgodnie z powołanym wyżej art. 46 § 2 kpa, jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Pomijając okoliczność, że w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skutek doręczenia należałoby wywieźć z innego przepisu, a mianowicie z art. 47 § 2 kpa, podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, w oparciu o jakie dowody organ poczynił przytoczone wyżej ustalenia. Ich podstawą nie może być z pewnością notatka uczyniona dnia 16 marca 2007r. przez Komendanta Policji na odwrocie rozkazu personalnego nr [...] o następującym brzmieniu: "W dniu 16.03.2007 roku nadkom. J. W. po zapoznaniu Go z treścią Rozkazu Personalnego – odmówił złożenia podpisu na Rozkazie". Treść notatki sugerować może jedynie próbę ustnego załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 14 § 2 kpa. Tego typu forma załatwienia spraw administracyjnych jest jednak wyjątkiem (art. 14 § 1 kpa) i może być stosowana jedynie wówczas, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi na przeszkodzie. Przede wszystkim sama strona musi wyrazić zgodę na to, aby jej sprawa została załatwiona ustnie. W omawianym przypadku nie ma mowy o takiej sytuacji, ponadto – jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę – przepis § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261) stanowi, że sprawy osobowe, w tym odwołanie ze stanowiska, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego. Taki zapis wyłącza zatem dopuszczalność zastosowania w niniejszym przypadku art. 14 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie ustala zresztą, że sprawa odwołania J. W. została załatwiona ustnie – jak sugeruje to skarga – lecz przyjmuje, że dnia 16 marca 2007r. nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu wydanej przez Komendanta Policji decyzji – rozkazu personalnego nr [...]. Z treści notatki, o jakiej mowa wyżej, nie można jednak w żadnym razie takiego wniosku wysnuć. Odmowa złożenia podpisu na rozkazie nie jest bowiem jednoznaczna z odmową jego przyjęcia i nie oznacza, że nastąpiła próba doręczenia tej decyzji skarżącemu. Lektura nadesłanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt administracyjnych daje podstawę do przypuszczenia, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego posiłkował się notatkami służbowymi sporządzonymi dnia 25 kwietnia 2007r. i 26 kwietnia 2007r., w których przedstawiony został przebieg spotkania jakie odbyło się w dniu 16 marca 2007r. pomiędzy J. W. a Komendantem Policji, według relacji tego ostatniego. Stan faktyczny w sprawie ustalony został bowiem zgodnie z tą właśnie wersją. Akta administracyjne wskazują jednak na to, że powyższe okoliczności, a przede wszystkim ustalenie, że w trakcie spotkania, jakie odbyło się dnia 16 marca 2007r. miała miejsce próba doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego odwołującego go z dotychczas zajmowanego stanowiska, są kwestionowane przez J. W. Już to nakazywało organowi przeprowadzić postępowanie w sposób określony w art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, czego w sprawie zaniechano. Skarżący przedstawia bowiem zupełnie odmienną wersję wydarzeń i to nie tylko w odwołaniu, ale także w ustnej skardze złożonej w dniu 5 kwietnia 2007r. w Komendzie Policji. Jej treść została zawarta w notatce urzędowej spisanej tego samego dnia przez nadkom. J. S. Kserokopię tej notatki dołączono do skargi (k.11), nie ma jej natomiast w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi. Skoro zatem sporna w sprawie była podstawowa dla jej wyniku kwestia, dotycząca ustalenia daty doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego, od którego się odwołał, organ odwoławczy winien był zgodnie z art. 75 § 1 kpa przeprowadzić wszelkie dowody, które pozwoliłyby ją rzetelnie ustalić. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia winna się nadto znaleźć ocena zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, tj. wskazanie dowodów na których organ oparł się ustalając okoliczności faktyczne, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaniechanie przez organ przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego stanowi naruszenie prawa procesowego, a to: art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie na poczynione ustalenia faktyczne, od których zależy ocena, czy skarżący zachował termin do wniesienia odwołania. Dlatego niezbędnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.