IV SA/Wa 867/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów, budynku stacji demontażu pojazdów, budynku magazynowego, placu składowego i postojowego, zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr [...] położonych na działkach nr [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że obecnie działka nr [...] połączona jest z drogą krajową nr [...] zjazdem o charakterze indywidualnym i w przypadku powstania planowanej inwestycji byłby to zjazd o charakterze publicznym. Z uwagi jednak na jego usytuowanie na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką oraz ruchotwórczy charakter planowanych inwestycji na działkach nr [...], realizacja tego zjazdu znacznie pogorszy warunki bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, przez co pozostaje w sprzeczności z §113 ust. 7 w zw. z §78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Droga krajowa nr [...] stanowi drogę główną ruchu przyśpieszonego, dlatego musi spełniać wszystkie prawem określone parametry techniczne i użytkowe, w tym również co do lokalizacji zjazdów o charakterze publicznym, zwłaszcza że jest przeznaczona przede wszystkim dla ruchu tranzytowego, a nie do obsługi terenu przyległego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r. M. J. zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 124 §2 kpa wskazując na błędną ocenę organu charakteru istniejącego zjazdu, jako indywidualnego, ponieważ znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, iż zjazd ten ma charakter publiczny. W szczególności, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w A. udzielił pozwolenia na budowę dla obiektów i urządzeń przedsiębiorstwa świadczącego na przedmiotowych działkach usługi o charakterze publicznym, dlatego też przedmiotowy zjazd też ma charakter publiczny. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia. Sygn. akt IV SA/Wa 867/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. wydane zostało w wyniku złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2008 r. Z art. 127 §3 kpa wynika natomiast, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji, wobec których brak jest organów wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji. Wniosek ten podlega bowiem ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ administracji. O ile jednak funkcję organu administracji sprawuje określona osoba, to jednak do realizacji jej ustawowych zadań powołany jest urząd wykonawczy z zatrudnionymi w nim pracownikami. W klasycznym zaś postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym obowiązuje zasada wyrażona w art. 24 §1 pkt 5 kpa o wyłączeniu pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego aktu. W sytuacji więc, gdy pracownik organu administracji niższej instancji biorący udział przy wydaniu rozstrzygnięcia przez ten organ przeszedłby do pracy w urzędzie organu administracji drugiej instancji, to wtedy byłby wyłączony od udziału w rozstrzyganiu tej samej sprawy przez organ drugiej instancji, mimo że instytucjonalnie sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ administracji (organ drugiej instancji), niż organ pierwszej instancji. Skutkiem normy zawartej w art. 24 §1 pkt 5 kpa jest zatem wyłączenie od dwukrotnego rozpatrywania tej samej sprawy w ramach administracyjnego toku instancji tej samej osoby. Jeżeli zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy ponownemu jej rozstrzygnięciu, to mimo tego, iż rozstrzygnięcie wydawane jest przez ten sam organ administracji, nie może jednak przy jego wydaniu brać udziału ta sama osoba, która uczestniczyła w wydaniu pierwszego rozstrzygnięcia tego organu. Sygn. akt IV SA/Wa 867/08 Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 127 §3 kpa nie jest oczywiście klasycznym postępowaniem odwoławczym. Jego przedmiotem jest jednak nie tylko ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie rozstrzygniętej aktem administracyjnym tego samego organu administracji, ale również wydanie rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych art. 138 kpa, nakazujących organowi orzekającemu po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrażenie oceny prawnej wobec swojego pierwszego rozstrzygnięcia. Dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite wobec kwestii stosowania art. 24 §1 pkt 5 kpa w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie art. 127 §3 kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak te z poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25.01.2007 r. sygn. akt II OSK 21/2006 Lex nr 235133) i uchwała NSA z dnia z dnia 22.02.2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 61), według których art. 24 §1 pkt 5 kpa stosuje w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 §3 z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ administracji. Skarżący, który wnioskuje o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 §3 kpa, ma bowiem prawo oczekiwać na podstawie art. 8 kpa, iż pomimo, że ponowne rozstrzygnięcie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny jego sprawy dokona inny pracownik tego organu. Nie sposób bowiem uznać za pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa takiego działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie rozpatruje sprawę indywidualną, jeżeli ponowne rozpatrywanie tej samej sprawy ma służyć zobiektywizowaniu oceny prawnej niezależnie od wydanego już w sprawie pierwszego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej pozbawionym zwierzchnictwa instancyjnego w postępowaniach administracyjnych dotyczących indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) w zw. z art. 5 §2 pkt 4 kpa. Oznacza to, iż sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu przez ten sam organ, gdy strona niezadowolona z pierwszego rozstrzygnięcia złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia. W ponownym rozpatrywaniu sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może jednak - w myśl powyższego - brać udziału ten sam pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Sygn. akt IV SA/Wa 867/08 Tymczasem, zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2008 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., wydane zostało z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez tego samego pracownika organu pełniącego funkcję zastępcy Dyrektora Oddziału GDDKiA w B. W ocenie Sądu, pracownik ten podlegał wyłączeniu z ponownego rozpatrywania sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 24 §1 pkt 5 kpa. Wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. przez tego samego pracownika organu orzekającego, który wydał poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., stanowi - według art. 145 §1 pkt 3 w zw. z art. 126 i art. 106 §5 kpa oraz w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - okoliczność skutkującą wznowieniem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, co z kolei obliguje Sąd do uchylenia tego postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie zaskarżonego postanowienia z podanej wyżej przyczyny uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny tego postanowienia. Ocena taka jest bowiem możliwa dopiero po ustaleniu, iż zaskarżony akt organu administracji nie jest dotknięty wadami nieważności lub powodującymi wznowienie powstępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni normę wynikającą z art. 24 §1 pkt 5 kpa.