II OSK 478/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt VII SAB/Wa 37/08 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę 2. zasądzić od T. G. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. 03.10 II OSK 478/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 listopada 2008 r., VII SAB/Wa 37/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę T. G. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązał ten organ do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności w wyniku rozpoznania pisma T. G. z 22 sierpnia 2007 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wskazano, że SKO we Włocławku postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r., [...] na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazało pismo T. G. z 22 sierpnia 2007 r. do organu właściwego, tj. Głównemu INB, bowiem zainteresowany wnioskował o załatwienie sprawy z zakresu przywrócenia jego domu do stanu poprzedniego, zaś kwestie przebudowy i budowy obiektów należą do właściwości organów wskazanych w prawie budowlanym. Choć organ centralny po otrzymaniu tej skargi udzielił zainteresowanemu informacji odnośnie kompetencji poszczególnych organów administracji, a także zwrócił się do zainteresowanego o sprecyzowanie zarzutów, jak również i to, że na kolejne skargi napływające od T. G. reagował wezwaniem do sprecyzowania zarzutów, to jednak organ bezsprzecznie pozostaje w bezczynności. Od sierpnia 2007 r. organ centralny nie wykonał właściwych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Same pouczenia i informacja o kompetencjach poszczególnych organów bez odniesienia się do konkretnej okoliczności niczego nie dają, prowadząc tylko do licznej korespondencji. Już w postanowieniu SKO przekazującym skargę zostały wskazane organy, względem których swoje żądania kierował zainteresowany. Nadto w samej skardze mowa jest o dacie przed [...] listopada 1999 r., a zatem organ powinien ustalić jakie zdarzenie miało miejsce [...] listopada 1999 r., na które powołuje się zainteresowany w swoich pismach, a następnie zażądać szczegółowego doprecyzowania żądania strony odnoszącego się do tego zdarzenia i dopiero ocenić to żądanie. Ta ocena pozwoliłaby ustalić charakter sprawy i podjąć odpowiednią czynność procesową (art. 66 § 1 i 3 kpa). Brak tych ustaleń i odpowiedniej czynności procesowej ze strony organu zadecydował o uwzględnieniu skargi na bezczynność. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisu: 1) art. 3 § 2 w związku z art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona do sądu na pismo skierowane przez organ do jego adresata podlega rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez sąd organowi, jakiego rodzaju akt administracyjny powinien organ wydać lub jakiej konkretnie czynności powinien organ dokonać w wyniku wniesionej skargi, 3) art. 66 § 1 i 3 kpa poprzez przyjęcie, że organ - pomimo udzielenia Skarżącemu informacji odnośnie kompetencji poszczególnych organów administracji oraz dwukrotnego zwrócenia się do Skarżącego o sprecyzowanie zarzutów - pozostawał w bezczynności. Wskazując na powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi wniesionej przez T. G. i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że badanie merytorycznej zasadności skargi powinno być poprzedzone analizą, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy tym ograniczenie zakresu tej kontroli wynika z treści art. 3 p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem jest więc okoliczność, czy załatwienie skargi T. G. z 22.08.2007 r. polegające na tym, że zawiadomiono go w trybie art. 238 kpa o sposobie załatwienia jego skargi, stanowi jedną z prawnych form działania administracji, wskazanych w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Postępowanie przed organami administracji w sprawach skarg uregulowane zostało w przepisach działu VIII kpa. W myśl art. 227 przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się jednak konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności zaś nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa - o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego pismem, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Na zawiadomienie takie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest bowiem ono żadnym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest ono aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Kraków 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą, mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym dana czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje zresztą ugruntowany pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia trybu instancyjnego, to jest postępowania odwoławczego lub sądowoadministracyjnego - por. np. wyrok NSA z 01.12.1998 r., III SA 1636/97. W konsekwencji należy przyjąć, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność organu - postanowienie NSA z 09.12.1999 r., III SAB 7/99. Zatem skarga z 27.05.2008 r. wniesiona przez T. G. do Sądu powinna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 p.p.s.a. Gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na pismo skierowane przez organ do T. G. skarga przysługiwała, to wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że postawiony mu zarzut bezczynności w sprawie należy uznać za bezpodstawny. Jak wynika ze złożonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi na skargę złożoną do sądu I instancji, organ podjął szereg przewidzianych prawem czynności, co zresztą przyznał i potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na pismo Skarżącego GINB pismem z [...].09.2007 r., znak: [...], na podstawie art. 231 kpa udzielił mu wyjaśnień dotyczących zakresu właściwości organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej, a ponadto, na podstawie przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz.46), z uwagi na niesprecyzowany charakter wystąpienia, zwrócił się do Skarżącego o sprecyzowanie zarzutów względem Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie 26 02 2008 r. wpłynęła kolejna skarga T. G.. Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] 03 2008 r., znak: [...] ponownie wezwał Skarżącego do sprecyzowania zarzutów. W dniu 19 03 2008 r. do GINB wpłynęła skarga T. G., zawierająca w swej treści zarzuty względem działań Kujawsko-Pomorskiego WINB. W związku z tym GINB pismem z [...] 03 2008 r., znak: [...] mając na względzie konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zwrócił się do organu wojewódzkiego o ustosunkowanie się do podniesionych w wyżej wskazanej skardze zarzutów. Na podstawie pisemnego stanowiska Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, GINB pismem z [...].05.2008 r., znak: [...] wyjaśnił Skarżącemu, że kwestionowane przez niego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego były badane w ramach postępowań administracyjnych, a także przez sąd administracyjny. Organ centralny wskazał również, że z uwagi na wniesienie przez T. G. skargi do WSA w Bydgoszczy na działania Kujawsko-Pomorskiego WINB zawiązał się stosunek sądowo-administracyjny i ocena działań organu wojewódzkiego należy obecnie do sądu. Organ centralny wyjaśnił także Skarżącemu, że sprawy meldunkowe, a także dotyczące stosunków własnościowych nie są objęte właściwością organów administracji budowlanej, zaś wszelkich roszczeń z tytułu poniesionej szkody dochodzić powinien w postępowaniach przed sądami powszechnymi. W odpowiedzi na kolejną skargę T. G., która wpłynęła do GINB 27.05.2008 r., organ centralny pismem z [...].06.2008 r., znak: [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w swoim piśmie z [...].05.2008 r., znak: [...] oraz poinformował, że postępowanie w sprawach skarg i wniosków jest postępowaniem uproszczonym, kończącym się dokonaniem czynności materialno-technicznej, którą jest udzielenie pisemnej odpowiedzi i co do której nie przysługują środki zaskarżenia. Wskazał również, jakie środki zaskarżenia przysługują Skarżącemu na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego WINB z [...].02.2007 r., znak: [...]. Sąd I instancji w swoim wyroku oparł się na stwierdzeniu, że jak wynika z akt sprawy, SKO we Włocławku postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazało pismo T. G. z 27 sierpnia 2007 r. do organu właściwego w przedmiotowej sprawie tj. GINB, "bowiem zainteresowany wnioskował o załatwienie sprawy z zakresu przywrócenia jego domu do stanu poprzedniego, zaś kwestie przebudowy i budowy obiektów należą do właściwości organów wskazanych w prawie budowlanym". Trzeba wszakże mieć na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2008 r., II SA/Bd 869/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. G. na wyżej wymienione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzając w uzasadnieniu, że: "Zgodnie z brzmieniem art. 65 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie podania według właściwości służy doprowadzeniu do załatwienia konkretnej sprawy przez odpowiedni organ. Aby można było uznać, że należy zastosować tryb przewidziany w tym przepisie, konieczne jest ustalenie, że organ, do którego przekazano podanie jest właściwy do jego rozpatrzenia. W tych okolicznościach organ przekazujący bada zarówno swoją właściwość rzeczową, miejscową jak i instancyjną. Pojawia się jednak poważny dylemat, gdy treść podania zawiera żądania, którym trudno jest nadać konkretny kształt procesowy, a doprowadzenie do sformułowania właściwej woli procesowej zainteresowanego napotyka na poważne przeszkody. Skarżący składa lawinę pism o podobnym brzmieniu, żądając m. in. wydania poleceń Wojewódzkiemu i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, by podjęli czynności dotyczące zamieszkiwanej przez niego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosków skarżącego, gdyż nie sprawuje nadzoru nad organami nadzoru budowlanego. W konsekwencji przekazanie podania [...] Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie tyle wiązało się z pozytywnym wyborem, co negatywną selekcją". Zaskarżonym wyrokiem Sąd zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności w wyniku rozpoznania pisma T. G. z 22.08.2007 r. Jednakże Sąd nie wskazał, jaki akt administracyjny organ powinien wydać lub jakiej konkretnie czynności w wyniku rozpoznania skargi powinien dokonać. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd w istocie uchylił się od wskazania, jakie konkretnie działania ma podjąć organ administracji w dalszym postępowaniu, a także nie przesądził, jaki tryb postępowania organ winien zastosować. Sąd powołał w uzasadnieniu art. 66 § 1 i 3 kpa ("organ powinien ustalić jakie zdarzenie miało miejsce [...] listopada 1999 r. (...), na które powołuje się zainteresowany w swoich pismach, a następnie zażądać szczegółowego doprecyzowania żądania strony odnoszącego się do tego zdarzenia i dopiero ocenić to żądanie. Ta ocena pozwoliłaby ustalić charakter sprawy i podjąć odpowiednią czynność procesową (art. 66 § 1 i 3 kpa"). Sąd nie przesądził o właściwym trybie postępowania, lecz z drugiej strony wskazał tylko art. 66 § 1 i 3 kpa, nie zauważając, że podobne uprawnienie dla organu przewiduje art. 231 kpa, będący odpowiednikiem art. 66 kpa w postępowaniu skargowym. Podkreślenia wymaga, że art. 231 kpa został w niniejszej sprawie przez organ zastosowany. Odnosząc się natomiast do wątku dotyczącego zdarzenia (cyt.: "sprzed [...] listopada 1999 r.") należy zauważyć, że organ ustalił, jakie zdarzenie miało miejsce w tej dacie, gdyż z treści skarg T. G. w sposób jednoznaczny wynika, że w tym dniu jego sąsiedzi rozpoczęli prace związane z dociepleniem ściany swojego budynku, przylegającego do budynku, którego w połowie właścicielem jest zainteresowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. 2. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 58 § 1 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest trafny. 3. Pismo T. G. z 22 sierpnia 2007 r. jest skargą w rozumieniu art. 227 kpa, a zatem prawidłowo zostało ono rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII kpa. 4. O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 kpa). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach kpa. Przepis art. 227 zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 kpa, który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. 5. Taką właśnie treść ma pismo T. G. z 22 sierpnia 2007 r. Jego przedmiotem jest negatywna ocena działalności Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i związane z tym żądanie wydania polecenia temu organowi, aby "załatwił" on sprawy skarżącego i przywrócił jego "domowi stan poprzedni". Mimo kolejnych wezwań i pouczeń ze strony Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący konsekwentnie obstawał przy swoich żądaniach (por. w szczególności jego pismo z 26 lutego 2008 r.), co uzasadnia twierdzenie, że pierwotna kwalifikacja jego pisma z 22 sierpnia 2007 r. jako skargi w rozumieniu art. 227 kpa była prawidłowa. 6. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność z powodu wskazanego w punkcie pierwszym, ponieważ działalność organów państwa i organów administracji publicznej uregulowana przepisami działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, dotycząca skarg i wniosków obywateli, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych – por. np. post. WSA w Warszawie z 3 lutego 2004 r., I SA 2226/03 (LexPolonica nr 402387), a zatem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje również na bezczynność organu, mającą miejsce w postępowaniu skargowo-wnioskowym. 7. W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i odrzucić skargę na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 248 p.p.s.a.