II SA/Ke 264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Kopalni na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] numer [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości oddala skargę. Uchwałą [...] z dnia [...] Rada Powiatu, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 10, art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze m.), art. 13 ust. 1, art. 25b i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata - przeznaczyła do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomość stanowiącą własność Powiatu, oznaczoną w ewidencji gruntów obręb K., gmina O. jako działka Nr [...] o pow. 0,8460 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] w Sądzie Rejonowym Wydziale Ksiąg Wieczystych. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu. W uzasadnieniu uchwały podano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła część drogi powiatowej Nr [...] na odcinku K. - K. D. i odcinek tej drogi pozbawiony został kategorii drogi powiatowej Uchwałą Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie pozbawienia kategorii i wyłączenia z użytkowania odcinka drogi powiatowej Nr [...] K. - K. D., w związku z czym nieruchomość ta stała się zbędna dla Powiatu i celowym jest podjęcie uchwały o jej zbyciu. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły Kopalnie [...] S.A. w S. zarzucając, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 38, art. 40, art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze m.). i domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wezwaniem Rady Powiatu w Opatowie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Kopalnie [...] S.A. w S. uzasadniły istnienie swojego interesu prawnego tym, że są w przeważającej części właścicielem działek przyległych do działki nr [...] i ubiegają się o sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste przyległych nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Uzyskanie prawa do działki jest niezbędne do uzyskania koncesji na eksploatacje złoża z działek stanowiących własność skarżącej spółki, ale "przedzielonych" działką nr [...]. W przypadku nieuzyskania praw do działki skarżący będzie zmuszony zlikwidować Kopalnię W., gdyż do końca tego roku złoża, na które posiada koncesję wyczerpią się. Nadto działka przeznaczona do sprzedaży nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość ze względu na swoje ukształtowanie i przeznaczenie określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy - bardzo wąska i długa, oznaczona jako droga wewnętrzna, przechodząca przez teren górniczy "W. II". W skardze zarzucono, że uchwała przeznaczając do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomość [...] wykracza poza kompetencje organu uchwałodawczego powiatu, gdyż określenie formy przetargu należy do kompetencji Zarządu Powiatu. Ponadto w dacie podejmowania uchwały nie było prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], z której podziału miała powstać działka [...], a wpisanie tej działki do ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę było bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika posiadającego pełnomocnictwo udzielone przez Starostę Powiatu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesione zostało, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem badania przez organ nadzoru - Wojewodę, który poinformował, że przeprowadzone w trybie art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym postępowanie nie wykazało naruszenia prawa, wobec czego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Ponadto organ wskazał, że przyjęcie zapisu w uchwale o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego miało na celu wyeliminowanie posądzeń o stronniczość oraz uzyskanie w wyniku przetargu najkorzystniejszej ceny nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie narusza żadnych uprawnień organu wykonawczego - Zarządu Powiatu. Ponadto wskazano, że mapa sytuacyjna z projektem podziału nieruchomości nr [...] została wpisana do ewidencji zasobu geodezyjnego w dniu 15 stycznia 2008r. pod nr ewid. [...](dowód: odpis z wykazu zmian gruntowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (zwanej dalej u.s.p.) można zaskarżyć do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 ustawy). Termin do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.p.s.a.. W takich przypadkach skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Początkiem biegu tego terminu jest zatem dzień udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, chyba że organ nie udzielił odpowiedzi w terminie miesięcznym określonym przez przepisy kpa. Wtedy upływ tego terminu jest początkiem biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W kontekście cytowanych regulacji prawnych należy więc przyjąć, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego w ciągu miesiąca udzielona (art. 35 kpa w zw. z art. 87 ust. 4 u.s.p. i art. 53 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy Rada Powiatu została wezwana do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 21 lutego 2008r., który z tym dniem wpłynął do Rady. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] została nadana przez skarżącego w polskim urzędzie pocztowym dnia 21 kwietnia 2008r. W aktach sprawy przekazanych przez organ do Sądu znajduje się pismo z dnia 13 marca 2008r., podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu, skierowane do prezesa skarżącej spółki, w którym wyjaśnia on "w nawiązaniu do pisma z dnia 21 lutego 2008r.", że uchwała nie narusza interesu prawnego Kopalni [...] S.A. w S., podjęta została ze względu na dobro samorządu powiatowego w celu umożliwienia Zarządowi Powiatu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze przetargu. Pismo to zostało doręczone skarżącej dnia 17 marca 2008r. Sąd uznał, że pismo Przewodniczącego nie może być uznane za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia, gdyż nie pochodzi ono od właściwego organu. Ustalenie podmiotu upoważnionego do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa wymaga odwołania się do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy powiat ma osobowość prawną, zaś jego organem są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2). Pierwszy z wymienionych organów, posiadający kompetencje stanowiące wymienione w art. 12 realizuje je poprzez podejmowanie uchwał. Rada stosowanie do art. 14 ust. 1 u.s.p. wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących. Zadania przewodniczącego są ściśle określone przez ustawę i ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady (art. 14 ust. 3 u.s.p.). Nie ma on zatem uprawnienia do reprezentowania powiatu, ani rady powiatu, a tylko w takim razie mógłby udzielić odpowiedzi na wezwanie do naruszenia. Z akt nie wynika także, aby rada podjęła uchwałę upoważniającą przewodniczącego rady do tej czynności. Na gruncie obowiązującego prawa, oprócz Rady Powiatu, która podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...], zgodnie z art. 34 ust. 1 u.s.p. uprawnionym do reprezentowania Powiatu na zewnątrz jest starosta. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że pismo Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia 13 marca 2003r., doręczone stronie skarżącej 17 marca 2008r. nie było odpowiedzią organu powiatu na wezwanie do naruszenia, stąd wezwanie skarżącego uznać należy za "bezskuteczne" w rozumieniu przepisu art. 53 p.p.s.a.. Stąd termin do wniesienia skargi, liczony od daty 21 luty 2008r. upływał dnia 21 kwietnia 2008r. Skarga zatem wniesiona została z zachowaniem terminu. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi należy na wstępie ocenić legitymację skargową skarżącej. Legitymację do zaskarżania uchwał powiatu reguluje cytowana ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, która opiera legitymację do zaskarżania uchwał organu powiatu na ochronie interesu publicznego, przyznając ją organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Według art. 87 ust. 1 tej ustawy skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu na podstawie art. 87 u.s.p., gdyż uchwała Nr [...], w której Rada Powiatu przeznaczyła do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego stanowiącą własność Powiatu określoną i wyodrębnioną prawnie nieruchomość, stanowi etap przygotowawczy i poprzedzający czynności cywilnoprawne, sama zaś czynnością o takim charakterze nie jest. Przyznanie na podstawie art. 87 ust.1 u.s.p. legitymacji w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest ustalenie naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia. Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenie interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że jest w przeważającej części właścicielem działek przyległych do działki nr [...] i ubiega się o sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste przyległych nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Uzyskanie przez skarżącego prawa do działki jest niezbędne do uzyskania koncesji na eksploatacje złoża z działek stanowiących własność skarżącej spółki, ale "przedzielonych" działką nr [...]. W przypadku nieuzyskania praw do działki będzie zmuszony zlikwidować Kopalnię Wymysłów, gdyż do końca tego roku złoża, na które posiada koncesję wyczerpią się. Tak skonkretyzowany interes prawny nie znajduje pokrycia w obiektywnym naruszeniu zaskarżoną uchwałą obowiązującego prawa. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa, art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi bowiem o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia). Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organu powiatu. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie) (wyrok NSA z dnia 24.XI.2006r., sygn. II OSK 1274/06, LEX nr 342623). W kontekście tych rozważań należy uznać, że zaskarżona uchwała o przeznaczeniu do przetargu nieograniczonego oznaczonej nieruchomości nie narusza interesu prawnego skarżącego, a wskazane przez niego okoliczności, to wyłącznie interes faktyczny. Skarżąca spółka może przystąpić do przetargu w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości. Wszyscy uczestnicy przetargu mają takie same prawa i obowiązki oraz podlegają tym samym regułom postępowania. Faktem jest, że celem przetargu jest umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najbardziej korzystnej dla niego oferty i ta oferta może nie być ofertą skarżącego, jednak to nie może stanowić o uznaniu naruszenia interesu prawnego skarżącego. Podnieść należy także, że przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży (np. w drodze przetargu) mieści się w ramach przyznanego temu organowi prawa do gospodarowania zasobem nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.