VII SA/Wa 753/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji nadającej uprawnienia budowlane skargę oddala E.K. pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości odnośnie treści posiadanych uprawnień budowlanych, nadanych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., l.dz. [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wyjaśniła, że stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz. U. Nr 53, poz. 266 ze zm.) uprawnienia budowlane o nr ewid. 650 Gd/73 upoważniają w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-architektonicznej do kierowania robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji. Organ uszczegółowił określenie "obiekty o skomplikowanej konstrukcji" oraz wskazał, że uprawnienia budowlane przysługujące E.K. nie upoważniają do sporządzania jakichkolwiek projektów. Postanowienie to nie zostało przez wnioskodawcę zaskarżone. Pismem z dnia 7 września 2007 r. E.K. zwrócił się ponownie do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o wyjaśnienie zakresu posiadanych uprawnień dołączając tym razem pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 1984 r., znak: [...]. Wnioskodawca zwrócił uwagę na fakt odbycia praktyki m. in. w Terenowym Zespole Usług Projektowych w [...] wskazując, że posiada uprawnienia budowlane również do projektowania w ograniczonym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. l.dz. [...], Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, działając w oparciu o przepis art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), odmówiła wydania postanowienia w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr ewid. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że E.K. posiada uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi z wyłączeniem obiektów budowlanych o skomplikowanej konstrukcji, natomiast nie jest upoważniony do sporządzania jakichkolwiek projektów budowlanych. Dodatkowo stwierdził, że załączone przez wnioskodawcę pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 1984 r. nie może zastąpić decyzji i stanowić podstawy do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w zakresie projektowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie E.K. powołał się m. in. na przepisach ustawy z dnia 10 września 1962 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz cytowanego wyżej rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz. U. Nr 53, poz. 266 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). Wskazał, że spełniając wymagania zawarte w cytowanych przepisach oraz dysponując odpowiednią praktyką zawodową, wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego w [...] z prośbą o rozszerzenie posiadanych uprawnień budowlanych, w wyniku czego otrzymał wspomniane pismo z dnia 30 listopada 1984 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E.K. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. l.dz. [...], utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Stwierdził, że w niniejszej sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i wzięto pod uwagę zarówno treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r., jak również dokonano analizy przepisów będących podstawą nadania tych uprawnień. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ drugiej instancji podniósł, iż decyzja nadająca uprawnienia E.K. została wydana na podstawie art. 18, art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz § 29 i § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz. U. Nr 53, poz. 266 ze zm.). Uprawnienia te upoważniają w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej wyłącznie do kierowania robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji, co zostało zapisane w treści uprawnień budowlanych. Organ podkreślił, że wydając decyzję w sprawie uprawnień budowlanych E.K. celowo pominięto § 11 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r., określający możliwość sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze z wyjątkiem obiektów o skomplikowanej konstrukcji. Wprawdzie - jak podniósł organ - wnioskodawca wystąpił w dniu 4 października 1984 r. do [...] organu wojewódzkiego z prośbą o rozszerzenie zakresu posiadanych uprawnień, jednakże Wojewoda [...] miał obowiązek, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), które weszły w życie w dniu 1 kwietnia 1975 r., wydać stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w odpowiedniej specjalności i zakresie, oczywiście po spełnieniu warunków formalno-prawnych przez wnioskodawcę. Natomiast takiej decyzji nie może zastępować pismo Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 30 listopada 1984 r., na które powołuje się E.K. Postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008 r. stało się przedmiotem skargi E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze E.K. zwrócił uwagę na dotychczasowe doświadczenie zawodowe, w szczególności na stanowisku kierownika Referatu Budownictwa, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Miejskim we [...], które miało zostać zaliczone na poczet przyszłych uprawnień zawodowych. Po raz kolejny powołał się na pismo Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 30 listopada 1984 r., które było uznawane przez 22 lata jako podstawa do wykonywania obowiązków zawodowych w zakresie w nim wskazanym. Odnosząc się do argumentu organu, iż pismo to jest sprzeczne z prawem i nie może zastąpić decyzji zwrócił się- jako członek samorządu zawodowego - o pomoc w uzyskaniu korzystnego stanowiska odnośnie posiadanych kwalifikacji zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przede wszystkim należy wskazać, że zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienia wydawane przez organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa opierały się o przepis art. 113 § 2 kpa i dotyczyły wyjaśnienia w drodze postanowienia na żądanie E.K. wątpliwości co do treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr ewid. [...] nadającej określone uprawnienia budowlane. Powołany przepis służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą istotne wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005). Za zasadne należy uznać stanowisko, że wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. W sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia. Występowanie wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja ta nie zawierała żadnych niejasności, jednakże wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu. W takim przypadku organ nie może twierdzić, iż treść decyzji budzi wątpliwości i rozstrzygnąć dokonując określonej wykładni. W takim bowiem przypadku organ nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, lecz dokonuje interpretacji aktualnie obowiązujących przepisów prawa, zaś rozstrzygnięcia wydawane w takich przypadkach w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa nabierają charakteru nowych aktów kształtujących sytuację prawną strony w świetle nowego porządku prawnego, co należy uznać za niedopuszczalne. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany merytorycznej treści decyzji w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 2 kpa i nadania niejako nowych uprawnień budowlanych w świetle obecnie obowiązującego porządku prawnego. Należy w tym miejscu wskazać, że zaprezentowany pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, czy też z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01). Przykładowo w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. Sąd podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można dokonywać zmian ani uzupełniania decyzji administracyjnej lub dostosowywać jej treści do wymogów nowego stanu prawnego. Podzielając całkowicie stanowisko wyrażone w przytoczonych orzeczeniach i przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy zauważenia wymaga, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr ewid. [...], której wyjaśnienia domaga się skarżący wydana została na podstawie art. 18, art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz § 29 i § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym (Dz. U. Nr 53, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 1 cytowanego rozporządzenia "Osoba posiadająca świadectwo technika budowlanego oraz odpowiednią praktykę zawodową może uzyskać uprawnienia budowlane w łącznym zakresie specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej do: 1) kierowania robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji albo 2) kierowania robotami budowlanymi w zakresie ustalanym w pkt 1 oraz sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze (§ 1 ust. 3) z wyjątkiem obiektów o skomplikowanej konstrukcji.". Jak słusznie wskazał organ samorządu zawodowego uprawnienia nadane E.K. opierają się wyłącznie na § 11 ust. 1 pkt 1, a zatem upoważniają w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej wyłącznie do kierowania robotami budowlanymi obiektów budowlanych z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji, z pominięciem punktu 2 tego przepisu, który mógł stanowić podstawę również do sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze z wyjątkiem obiektów o skomplikowanej konstrukcji. Taki też zakres uprawnień budowlanych został zapisany wprost w decyzji nadającej uprawnienia budowlane z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr ewid. [...], która powtarzała w istocie sformułowania zawarte w cytowanych przepisach, które stanowiły podstawę jej wydania. W rezultacie nie można twierdzić, że decyzja nadająca w dniu [...] sierpnia 1973 r. uprawnienia budowlane nr ewid. [...] zawiera jakiekolwiek niejasności co do zakresu uprawnień budowlanych, wymagające wyjaśnienia w drodze postanowienia. Dlatego uznać należy, że organy samorządu zawodowego w sposób prawidłowy odmówiły skarżącemu wyjaśnienia wątpliwości cytowanej decyzji nadającej uprawnienia budowlane. Należy także całkowicie podzielić stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż pismo Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 30 listopada 1984 r., na które powołuje się E.K. nie może stanowić podstawy określenia zakresu uprawnień budowlanych zastępując właściwą decyzję administracyjną, wydawaną po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. W ocenie Sądu stanowisko E.K. zawarte w skardze do Sądu wyraża w istocie niezadowolenie skarżącego z odmowy dokonania korzystnej dla niego interpretacji posiadanego zakresu uprawnień budowlanych, które jednakże nie może być podstawą do uznania, że organy samorządu zawodowego zobowiązane były do wydania postanowienia wyjaśniającego wątpliwości w treści decyzji w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa. Nawiązując zaś do prośby skarżącego skierowanej do organu samorządu zawodowego o pomoc w rozwiązaniu wskazanego problemu należy podnieść, że jeżeli określone przepisy prawa wywołują jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, dokonywanej także przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak wykładnia ta nie może obejmować treści decyzji, która nie budzi wątpliwości. W takim przypadku organ samorządu zawodowego powinien pomóc swojemu członkowi w interpretacji obowiązujących obecnie przepisów prawa w formie zwykłej korespondencji i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu jego uprawnień, a w razie konieczności udzielić wyczerpującej informacji o możliwości poszerzenia posiadanych uprawnień budowlanych w drodze właściwej procedury. Z podanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że również wydanie przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, Urbanistyki i Architektury postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr ewid. [...] w oparciu o przepis art. 113 kpa było rozstrzygnięciem błędnym, tym niemniej analiza prawidłowości tego aktu wykracza poza granice skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.