VI SA/Wa 574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę J. R. wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zaświadczenia zawierającego odpowiedź na pytanie, czy GDDKiA ma obowiązek nabyć nieruchomości objęte decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści ustalonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. , a w szczególności czy ma obowiązek nabyć prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr [...]. Żądanie wydania zaświadczenia wnioskujący uzasadnił swoim prawem współużytkownika wieczystego przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 219 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. odmówił wydania wnioskowanego przez J. R. zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia, organ podkreślił, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość wydania zaświadczenia jest przewidziana w przepisach prawa jako potwierdzenie pewnego stanu rzeczy lub stanu prawnego przez właściwy organ państwowy na żądanie zainteresowanej osoby. Według organu, aby zaświadczenie takie spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 k.p.a. musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, a więc musi to być organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Odpowiedź na pytania zawarte w ww. wniosku nie byłaby, zdaniem organu, od strony merytorycznej stwierdzeniem stanu prawnego lub faktycznego i co za tym idzie nie mogła stanowić przedmiotu zaświadczenia przewidzianego w treści art. 217 § 2 k.p.a. Odpowiedź na te pytania sprowadzałaby się do interpretacji przepisów prawa lub do złożenia oświadczenia o zamierzonym postępowaniu organu administracji, co nie może stanowić treści zaświadczenia. Na powyższe postanowienie J. R., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym podniósł, iż ma on interes prawny w uzyskaniu odpowiedzi na pytanie o stan prawny nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. W dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] obowiązek nabycia tej działki spoczywał na Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Na mocy przepisów ustawy o autostradach płatnych z dniem 30 czerwca 1998 r., z mocy prawa, Skarb Państwa nabył od Gminy Z. (tylko, jak podkreślał skarżący) własność tej działki. Zarząd autostradą A-4 sprawowany na jej części opiera się na umowie użyczenia, a ważność tej umowy budzi, zdaniem skarżącego, wątpliwości skoro w dacie jej zawarcia ([...] stycznia 2001 r.) Gmina Z. nie miała już tytułu prawnego do przedmiotowej działki, natomiast działka ta była w wieczystym użytkowaniu. W tych warunkach istniały oczywiste powody do sprawdzenia, jaka jest obecnie sytuacja prawna działki, co leżało w interesie prawnym skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu ponownie podkreślił, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaświadczenie jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy lub stanu prawnego. Odpowiedź na pytanie, czy organ ma obowiązek nabyć działki objęte decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., o lokalizacji autostrady płatnej A-4, a w szczególności działkę o nr [...], nie byłaby według organu stwierdzeniem dotyczącym zaistniałych faktów ani istniejącego stanu prawnego. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł ponownie, iż nie jest właściwy dla wydawania zaświadczeń o stanie prawnym nieruchomości, a jedyny podmiot właściwy dla wydawania zaświadczeń o stanie prawnym nieruchomości (w tym przypadku wyciągu z księgi wieczystej) to właściwy miejscowo i rzeczowo sąd powszechny (sąd rejonowy miejsca położenia nieruchomości). J. R. pismem z dnia [...] lutego 2008 r., zaskarżył opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia je poprzedzającego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 217 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Będąc współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], ma niewątpliwie interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. Skarżący podkreślił, iż organ błędnie przyjął, iż intencją ww. wniosku było żądanie dokonania interpretacji przepisów prawa. Wniosek miał na celu ustalenie istniejącego stanu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Stan prawny to bowiem ogół uprawnień i obowiązków dotyczących określonego przedmiotu lub określonych osób, które wynikają z generalnych lub indywidualnych aktów prawnych oraz z umów. Interpretacja przepisów ogranicza się natomiast wyłącznie do rekonstrukcji abstrakcyjnych (a nie konkretnych) norm prawnych zawartych w tych przepisach, nie dotyczących konkretnego stanu faktycznego. Według skarżącego wydanie zaświadczenia przez GDDKiA o treści przez niego wnioskowanej niewątpliwie mieści się w zakresie kompetencji tego organu, dotyczy bowiem nabywania nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady - a więc kwestii przekazanej do właściwości GDDKiA, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest więc organem administracji publicznej właściwym do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego, dysponującym danymi pozwalającymi na wydanie takiego zaświadczenia. Wbrew stanowisku GDDKiA zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, sąd powszechny nie jest podmiotem właściwym do wydawania jakichkolwiek zaświadczeń w rozumieniu k.p.a. o stanie prawnym nieruchomości - wyciąg z księgi wieczystej nie jest bowiem zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. Stwierdzenie stanu prawnego nieruchomości nie należy również do wyłącznej kompetencji sądu wieczystoksięgowego. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów podkreślił, iż potwierdzanie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości następuje w drodze wydawania zaświadczeń przez organy administracji, toteż według niego nie było przeszkód prawnych, aby GDDKiA stwierdził w drodze zaświadczenia, czy ma on obowiązek nabycia nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, uznając iż w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Swoje żądanie skarżący oparł na art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Innymi słowami można powiedzieć, że zaświadczenie jest informacją, iż w posiadaniu organu znajdują się konkretne dokumenty świadczące o określonym stanie prawnym lub faktach. Wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia został skonstruowany w formie pytania żądającego odpowiedzi: "czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma obowiązek..." nabycia nieruchomości będącej przedmiotem współużytkowania wieczystego składającego skargę. Zatem skarżący żądał wydania zaświadczenia odnoszącego się do prawa/obowiązku organu administracji, który miał wydać zaświadczenie dotyczące jego prawa/obowiązku. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. J. R., dodatkowo kwestionując podstawę sprawowania zarządu na części jego działki, ewoluował w swoim żądaniu w kierunku stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości. Jednakże w skardze powrócił ponownie do żądania artykułowanego we wniosku, zatem organ drugiej instancji wydając postanowienie prawidłowo odczytał intencję skarżącego sprowadzającą się do wydania zaświadczenia nie potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, lecz "podmiotowy" obowiązek/prawo organu administracji. Innymi słowy organ miał wydać zaświadczenie o stwierdzeniu jakie posiada kompetencje lub do wykonania jakich zadań został powołany. Zgodnie zatem z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji nie mógł wydać skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, gdyż nie potwierdzałoby ono faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ubocznie można zauważyć, że skarżący wystąpił w innej sprawie również o wydanie zaświadczenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 9 czerwca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 709/08), w której to sąd uchylił postanowienie organu o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. W tamtym postępowaniu J. R. również wystąpił w formie pytania o wydanie zaświadczenia, jednakże treść tamtego żądania była zasadniczo różna od przedłożonego w rozpoznawanej sprawie, aczkolwiek i to żądanie, zdaniem wymienionego sądu nasuwało pewne wątpliwości. Pytał się bowiem w formie przedmiotowej - czy jego działka, wymieniona w powołanych decyzjach administracyjnych, podlega obowiązkowi nabycia przez Skarb Państwa, a więc jego pytanie zmierzało do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny, który mógłby opierać się na danych, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., oczywiście pod warunkiem, że organ administracji posiadałby w swoich zasobach właściwe informacje. Dlatego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został zobowiązany wymienionym wyrokiem do zachowania się w sposób tam określony. W tych warunkach Wojewódzki Sąd administracyjny, nie stwierdzając by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.