II OSK 2066/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] Oddział K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 140/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] Oddział K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2003 r. w której odmówiono D.K. przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu urodzenia i pobytu wraz z rodzicami na pracach przymusowych na terenie III Rzeszy. Wynikało to z tego, że wnioskowany przez nią rodzaj represji nie jest represją w rozumieniu art. 1-4 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.). Wnioskodawczyni od decyzji z dnia 26 czerwca 2003 r. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co powołana decyzja stała się decyzją ostateczną. Następnie, skarżące Stowarzyszenie działając w imieniu strony złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej, powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ administracji uznał wniosek za bezzasadny, bowiem w sprawie nie zostały naruszone przepisy o właściwości, gdyż to sam Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji, orzekają o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 cyt. ustawy o kombatantach. W tej sytuacji wobec wydania przez właściwy organ decyzji ostatecznej z dnia 26 czerwca 2003 r. brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia Urodzonych w Niewoli Niemieckiej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 sierpnia 2007 r. Stowarzyszenie zarzuciło, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. rażąco narusza prawo, gdyż organ administracji zaniechał faktycznego rozpoznania sprawy i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności nie oparł się na akcie urodzenia strony i dokumentach potwierdzających pobyt jej rodziców w obozie pracy przymusowej w fabryce amunicji Alfreda Nobla w Kaufbeuren, przez co niesłusznie odmówił przyznania jej uprawnień kombatanckich z tytułu urodzenia i pracy przymusowej na terenie III Rzeszy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż Kierownika Urzędu z dnia [...] lipca 2007 r. oraz o przyznanie uprawnień kombatanckich stronie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu "nieważnościowym" nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, na które w ponownym wniosku o rozpatrzenie sprawy powoływało się skarżące Stowarzyszenie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast sądowa kontrola decyzji wydanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a., sprowadza się do zbadania, czy przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, tj. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana przez organ administracji ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana na podstawie art. 1-4 i art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o kombatantach. Tym samym, orzeczenie to niewątpliwie posiadało podstawę prawną i zawierało stosowne uzasadnienie. Organ administracji zbadał jej treść, jak również ocenił zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu oraz ustalił czy jej rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej wydania. Zdaniem organu, kontrolowana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Została bowiem wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracji prawidłowo rozpatrzył wniosek skarżącego Stowarzyszenia i szczegółowo wyjaśnił jakie fakty uznał za udowodnione oraz na jakich dowodach się oparł. W ocenie Sądu I instancji, wszelkie zarzuty podniesione w skardze, stanowiące polemikę z merytoryczną treścią decyzji ostatecznej z dnia 26 czerwca 2003 r. należało uznać za bezpodstawne. Sąd I instancji wyjaśnił, że do kompetencji Sądu nie należy merytoryczne rozstrzyganie sprawy w zakresie odmowy przyznania uczestniczce postępowania uprawnień kombatanckich z tytułu urodzenia i pobytu wraz z rodzicami na pracach przymusowych na terenie III Rzeszy. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, na co zwrócił uwagę organ administracji, że uczestniczka postępowania urodziła się w dniu 1 kwietnia 1945 r. w miejscowości Kaufbeuren w Bawarii, natomiast jej ojciec wskazał datę zajęcia tego terenu przez Polaków (obóz polski w Kempten – Niemcy) na dzień 24 kwietnia 1945 r., zatem w dacie wyzwolenia miała zaledwie 23 dni. Dodatkowo organ administracji zaznaczył, że rodzice strony przebywali w obozie pracy w Kaufbeuren, ale nie w podobozie obozu koncentracyjnego w Dachau i uzyskali uprawnienia kombatanckie niezwiązane z pobytem tamże (działalność w ruchu oporu i jako wdowy po kombatancie). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o kombatantach przez przyjęcie, że miejsce urodzenia strony nie było obozem koncentracyjnym. Stowarzyszenie wniosło o zmianę zapadłego orzeczenia i uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady. Zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez błędne przyjęcie, że uczestniczka postępowania nie urodziła się w obozie koncentracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepis ten nie mógł być stosowany ani też nie podlegał wykładni przeprowadzanej przez Sąd I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uczestniczce postępowania uprawnień kombatanckich. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że tylko wyjątkowe okoliczności i przesłanki mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego czy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rozpoznawanie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie pociąga za sobą obowiązku badania sprawy merytorycznie w jej całokształcie ale ograniczać się musi do badania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., a na gruncie rozpoznawanej sprawy byłoby to wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że takie nadzwyczajne okoliczności w sprawie nie zachodziły, a tym samym organ administracji nie miał podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej. Uczestniczce postępowania odmówiono przyznania uprawnień kombatanckich na podstawie ustalonego w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie przeprowadza się nowego uzupełniającego postępowania dowodowego. Celem tego postępowania w tej sprawie nie jest bowiem ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy ewentualnego przyznania stronie uprawnień kombatanckich, ale wyłącznie zbadanie czy decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, rażące naruszenie prawa, na które w ponownym wniosku o rozpatrzenie sprawy powoływało się skarżące Stowarzyszenie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że dana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dlatego też rażące naruszenie prawa zachodzi tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, "Biuletyn Skarbowy" 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ administracji wydając decyzję o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich ustalił i przyjął określony stan faktyczny, który w jego ocenie stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Argumenty stron sprowadzają się w istocie do polemiki z ustaleniami organu i jako takie powinny było zostać podniesione na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.