II SA/Gl 417/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...). nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...). nr (...) oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżąca [...] Spółka z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Starosty Z. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej "[...]", w skład której wejść miały system antenowy z urządzeniami technicznymi, wieża stalowa oraz kontener technologiczny. Inwestycja miała być zlokalizowana na terenie Gminy O. na działce nr [...], obręb P. Do wniosku dołączono projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy dzierżawy z dnia [...] roku, upoważnienie do działania w imieniu inwestora, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunki przyłączeniowe do sieci elektroenergetycznej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] ([..]) Starosta Z., z powołaniem na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił skarżącej Spółce udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę odmowy podano okoliczność, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r., Nr [...]. W złożonym odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na czym miałaby polegać niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Dalej wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 8 planu zagospodarowania w obszarze objętym planem dopuszcza się możliwość lokowania inwestycji infrastrukturalnych. Stacja bazowa telefonii komórkowej do takich inwestycji należy, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazano, że organ naruszył art. 10 kpa, albowiem nie dano wszystkim stronom lub ich pełnomocnikom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest oznaczony w planie zagospodarowania symbolem "R – tereny rolnicze", na których zgodnie z § 18 planu obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Dopuszczona jest możliwość realizacji "niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej". Stacja bazowa telefonii komórkowej w ocenie organu jest obiektem kubaturowym. Ponadto nie może być mowy o jej niezbędności, ponieważ jej lokalizacja nie jest w żaden sposób związana z przeznaczeniem terenu. Pojęcie "inwestycji infrastrukturalnej" nie obejmuje stacji bazowej, która ma na celu zrealizowanie prywatnego interesu inwestora. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia procedury, organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek miało ono miejsce, to wobec prawidłowej sentencji decyzji postanowił utrzymać ją w mocy w związku z art. 12 kpa. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji a nadto zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a ponadto naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 kpa. W uzasadnieniu dokonano analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wywiedziono, że planowana inwestycja jest inwestycją infrastrukturalną, a jej realizacja jest zgodna z zapisami planu. Podano także, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, na co wskazuje dotychczasowe orzecznictwo i stanowisko doktryny. W tym stanie rzeczy nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, że jej realizacja służy zaspokojeniu celów prywatnych inwestora. W ocenie skarżącej nie dokonano wbrew dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami, a decyzja wydana została w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca postuluje dodatkowo, aby rozpoznając sprawę Sąd odmówił zastosowania tych zapisów planu miejscowego, które są niezgodne z przepisami rangi ustawowej, w szczególności w zakresie zakazów odnoszących się do realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzić przyjdzie, iż decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy wobec powyższego przyjąć, że wydając decyzję odmowną organ jest zobowiązany wyraźnie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań przez inwestora spełnione nie zostały. Jeżeli przeszkody do udzielenia pozwolenia znajdują uzasadnienie w dokumentach, organ może niewątpliwie powołać się na takie materiały. Wówczas jednak z materiałów tych w sposób jednoznaczny musi wynikać, jakie wymagania i czym uzasadnione nie są spełnione. Decyzja, jako akt o podwójnej konkretności, musi określać jakie cechy i parametry inwestycji i z jakich względów nie mogą być zaakceptowane. W tym zakresie decyzję winna cechować możliwie pełna argumentacja. Warunków tych w ocenie Sądu, nie spełniają decyzje wydane w kontrolowanej sprawie. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził merytorycznej kontroli wniosku. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby dokonanie przez ten organ jakichkolwiek czynności w postępowaniu poza przyjęciem wniosku i wydaniem decyzji. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w sposób rażący narusza przepis art. 107 § 3 kpa. Taka sytuacja spowodowała, że strona została pozbawiona możliwości merytorycznego ustosunkowania się w odwołaniu do motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Takie uchybienie stanowi również obrazę zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7, 8 i 10 kpa. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że organ pierwszej instancji nie ustalił kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ani też nie zawiadomił tych stron o wszczęciu postępowania, czym naruszył przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 61 § 4 kpa. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie właścicielem, o którym mowa w powołanym przepisie jest właściciel nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a który został pominięty w toku całego postępowania. Rozważenia wymagała ponadto kwestia, czy w związku z planowaną lokalizacją inwestycji nie będzie ona oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana wieża stalowa będzie miała ok. 46 m wysokości. Jej usytuowanie planowane jest w odległości 1,8 m od granicy z działką sąsiednią (brak numeru ewidencyjnego na mapie). W ocenie Sądu taka sytuacja powoduje (już tylko z uwagi na stosunek wysokości wieży do odległości od granicy działki), że działka sąsiednia znajdować się będzie w obszarze oddziaływania tego obiektu. Jej właściciel będzie zatem stroną postępowania. Jeżeli właścicielem tym jest osoba inna, aniżeli właściciel działki nr [...], to również i tą osobę należało zawiadomić jako stronę o wszczęciu postępowania. Pozbawienie możliwości uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swoje decyzji dostrzegł jedynie uchybienie w zakresie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, a pomijając pozostałe wskazane wyżej uchybienia tego organu naruszył art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego przedstawienie dopiero przez ten organ motywów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie może w niniejszej sprawie prowadzić do konwalidacji braków decyzji i postępowania przed organem pierwszej instancji. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) i pozbawiało stronę możliwości obrony na etapie postępowania odwoławczego. Nie jest również trafne powoływanie się przez organ odwoławczy na art. 12 kpa. Zasada szybkości postępowania w żaden sposób nie może degradować innych wyżej wspomnianych zasad postępowania administracyjnego. Już z samych powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Niezależnie od powyższego na uwzględnienie zasługują również te zarzuty skarżącej, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy błędnie dokonał oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zbędna jest przy tym w ocenie składu orzekającego odmowa zastosowania przepisów prawa miejscowego z powodu ich ewentualnej niezgodności z przepisami wyższej rangi. Sąd stoi bowiem na stanowisku, jakie zostało już w doktrynie i orzecznictwie wypracowane, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a tym samym jest inwestycją infrastrukturalną. Ponadto jest to inwestycja o charakterze publicznym i w konkretnym przypadku wyczerpuje znamiona definicji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy takim rozumieniu charakteru inwestycji stwierdzić należy, iż jej realizacja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z zapisu § 5 pkt 8, § 6 pkt. 7 oraz § 18 miejscowego planu. W świetle powołanych zapisów planu wyjaśnienia przez organy wymagało natomiast to, w jakiej odległości od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej inwestycja ma być zlokalizowana (zgodnie z zapisem planu nie mniej niż 150 m) oraz, czy inwestycji tej można przypisać przymiot niezbędności. O ile ta pierwsza kwestia winna wynikać z dołączonego projektu i mapy, o tyle w tej drugiej kwestii, w razie wątpliwości, można było zwrócić się do Burmistrza Miasta i Gminy O. Do zadań własnych gminy należy bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do zadań gminy należy zatem także dokonywanie w razie wątpliwości wykładni zapisów planu (co nie oznacza jednak, że wykładnia taka miałaby mieć moc wiążącą). Ustawodawca w tym zakresie w Prawie budowlanym dał wyraz temu, że to organ gminy ma głos decydujący w kwestii zgodności inwestycji z zapisami planu (por. art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3, art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z § 5 pkt 8, § 6 pkt. 7 oraz § 18 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. obejmującego sołectwa: F.-M., G., K., G., K., M., P., R., R., Ż.-Ś. z wyłączeniem terenów objętych pianami uchwalonymi po roku 1995 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Naruszenie to, jako mające wpływ na wynik sprawy również powodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości [...] zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz kwotę [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej wywodów. Dla zapewnienia ekonomiki i szybkości postępowania zwrócić przyjdzie dodatkowo uwagę, iż w postępowaniu winno zostać wyjaśnione umocowanie A. Z. do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa), a ponadto zawarte w projekcie stwierdzenie, że inwestycja nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (vide: Projekt zagospodarowania terenu, str. 8).