IV SA/Gl 78/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia dyrektora zakładu komunalnego do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miasta C. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważniła Dyrektora Zakładu Komunalnego "[...]" w C. E.J. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień dotyczących gospodarowania nieruchomościami prywatnymi będącymi w zarządzie Zakładu Komunalnego. Wojewoda Ś. skargą z dnia [...] sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części § 3, zarzucając jej naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach skargi wskazał, że upoważnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych następuje w drodze aktu prawa miejscowego, co nie jest kwestionowane w literaturze przedmiotu, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaskarżona uchwała w § 3 przewiduje wejście jej w życie z chwilą ogłoszenia i nie przewiduje publikacji w prawem wymaganym publikatorze, którym jest wojewódzki dziennik urzędowy. Nadto organ nadzoru zaznaczył, że dla uznania danej uchwały organu gminy za akt prawa miejscowego decydujące znaczenie posiada jej treść, a nie to czy została ona w sposób prawidłowy opublikowana w prawem wymaganym publikatorze. Z tego też powodu wyeliminowanie § 3 skarżonej uchwały pozwoli na doprowadzenie tej uchwały do stanu zgodności z przepisami prawa, ponieważ w miejsce tego przepisu wejdą postanowienia ustawy o samorządzie gminnym ( art. 40 ust. 2). Okoliczność ta uzasadnia wyeliminowanie jedynie wskazanego przepisu celem doprowadzenia uchwały do stanu zgodności z prawem. Prezydent Miasta C. w odpowiedzi na skargę podzielił w całości argumentację przedstawioną przez organ nadzoru i zaznaczył, że na pierwszej sesji Rady Miasta C. zostanie podjęta nowa uchwała w omawianym zakresie. Wskazany fakt znalazł potwierdzenie w piśmie z dnia [...], mocą, którego pełnomocnik Miasta C. przedłożył uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] Nr [...]. W § 3 tej uchwały znajduje się unormowanie, w następstwie którego zaskarżona uchwała została uchylona. Należy również zaznaczyć, że nowa uchwała zawiera już przepis nakazujący ogłoszenie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W trakcie rozprawy pełnomocnik Wojewody Ś. pomimo uwzględnienia skargi w całości przez Radę Miasta C. podtrzymał wniesioną skargę i zmienił jej zakres wnosząc o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, a nie jedynie § 3. Podtrzymanie skargi uzasadnił tym, że na mocy kwestionowanej uchwały podjęte zostały indywidualne akty administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego ( zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05 ), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Przyjdzie zgodzić się z organem nadzoru, że w przedmiotowej sprawie pomimo uwzględnienia przez Radę Miasta w C. wniesionej skargi w całości i uchylenia zaskarżonej uchwały oraz wprowadzenia w jej miejsce nowego aktu spełniającego już prawem przewidziane wymogi skarga nie jest bezprzedmiotowa. Brak jej bezprzedmiotowości wynika z tego, że na podstawie zaskarżonej uchwały mogły zostać podjęte indywidualne akty administracyjne, a stosownie do postanowień art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia indywidualne, wydane na podstawie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zasadnie Wojewoda Ś. podnosi, że upoważnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych udzielone na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Mocą wskazanej uchwały następuje zmiana właściwości rzeczowej organu administracji skutkująca tym, że uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przysługujące wójtowi, burmistrzowi ( prezydentowi miasta ) przechodzi na wskazanego kierownika. Jednakże wbrew twierdzeniom organu nadzoru dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego nie wystarczy jedynie jej treść. Dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest wypełnienie wszystkich prawem przewidzianych elementów, co oznacza, że niezbędne jest jego opublikowanie w prawem przewidzianym publikatorze, którym w tym przypadku jest wojewódzki dziennik urzędowy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i okoliczność ta stała się głównym powodem wniesienia skargi do tutejszego sądu. Skoro zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. Nie jest bowiem do zaakceptowania stanowisko uznające, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego będzie aktem prawa miejscowego, nawet bez wypełnienia obowiązku wynikającego z treści art. 13 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 449 ), czyli opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W niniejszej sprawie Rada Miasta C. podjęła uchwałę, której treść odpowiada aktowi prawa miejscowego, jednakże w postanowieniach jej nie zamieszczono regulacji nakazującej opublikowania w prawem przewidzianym publikatorze i nie została w takim publikatorze opublikowana. Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienie stało się podstawą skargi do sądu administracyjnego. Uchybienie to ma istotne znaczenie dla oceny legalności podjętej uchwały, tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi. Wskazane przez Wojewodę Ś. uchybienie zostało zaakceptowane przez Miasto C. i jego organy, ponieważ Rada Miasta uchyliła tę uchwałę i wprowadziła do porządku prawnego nową, która nie zawiera już tego uchybienia. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała z uwagi na jej treść odpowiada wszelkim wymogom stawianym aktom prawa miejscowego, jednakże z uwagi na to, że nie została opublikowana w prawem przewidziany sposób nie może zostać uznana za tego typu akt, a tym samym musi być traktowana jak uchwała, której nie przysługuje status aktu prawa miejscowego. Z tego też powodu zamieszczone w skardze rozważania sprowadzające się do ograniczenia skargi jedynie do usunięcia § 3 zaskarżonej uchwały nie mogą zostać uwzględnione. Wyeliminowanie wymienionego przepisu nie spowoduje bowiem usunięcia naruszenia prawa, które doprowadzi do pełnej zgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym. Wbrew stanowisku organu nadzoru opublikowanie danej uchwały musi wynikać z konkretnych jej postanowień i nie może być domniemywane. Zatem rozszerzenie skargi na całą uchwałę, które nastąpiło w trakcie rozprawy należy uznać za zasadne i uwzględniające występujące uchybienie, którego dopuścił się organ samorządu terytorialnego. Stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie przewidzianym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Po myśli art. 94 ust. 2 przywoływanej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o niezgodności jej z prawem. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją. Otóż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...], zatem termin jednego roku upłynął w dniu [...] przy czym nie wystąpiło naruszenie terminu przekazania tej uchwały do organu nadzoru. Nadto, co nie ulega najmniejszej wątpliwości uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie występuje przesłanka wyłączająca przestrzeganie przewidzianego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był stosownie do postanowień zamieszczonych w art. 94 ust. 2 wskazanej ustawy w związku z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a nadto zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. su.