IV SA/Po 134/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B.Popowska /-/G. Radzicka /-/P. Miładowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] uznał A. B. za osobę bezrobotną oraz przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100 % podstawowej wysokości zasiłku. Decyzją z dnia [...] r., [...] Starosta [...] zmienił za zgodą strony decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej przyznania A. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości określonej w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej ustawa o promocji zatrudnienia) i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. w wysokości 120 %. Decyzją z dnia [...] r.nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku od dnia [...] r. wskazując, iż utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł odwołanie podnosząc, iż pozbawienie go zasiłku po okresie 6 miesięcy w sytuacji, gdy spełnia wymogi art. 73 ust. 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia jest niezgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu poza przytoczeniem regulacji prawnej organ wskazał, iż wykładnia językowa art. 73 ust. 1 pkt 2b ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do wniosku, że skarżący nie miał prawa do zasiłku w okresie 12 miesięcy, ponieważ omawiany przepis wyraźnie stanowi o wymaganym okresie 20 lat zaliczanych do okresu zasiłkowego, ale obliczanych u uznanych już w dniu nabycia prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Zdaniem organu per analogia należy takie rozwiązanie ustawowe stosować w przypadku późniejszego dostarczenia dokumentów uprawniających nie do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale potwierdzające długość okresu uprawniającego do zasiłku. Zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu według organu zainteresowany, aby otrzymywać zasiłek w okresie 12 miesięcy powinien przedstawić i udokumentować w dniu nabycia prawa do zasiłku tj. dnia [...]. jednocześnie ukończone 50 lat życia oraz przepracowane, co najmniej 20 lat zaliczanych do okresu uprawniającego do zasiłku. Powstanie prawa do zasiłku oraz długość jego wypłacania weryfikowana jest zawsze na dzień uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. B. podnosząc, iż nie kwestionuje, że w dniu rejestracji nie udokumentował 20 letniego okresu zatrudnienia, ale taki posiadał. Zdaniem skarżącego interpretacja art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia dokonana przez organ budzi wątpliwości. Według skarżącego z przepisu art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie wynika, że jeżeli złożył zaświadczenie dokumentujący dodatkowy okres zatrudnienia w dniu 20 sierpnia zasiłek przysługuje na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia dotyczy sytuacji, gdy bezrobotny nie ma prawa do zasiłku i przedkłada dokumenty potwierdzające powstanie prawa do takiego zasiłku po 7 dniach od dnia rejestracji, zatem dotyczy sytuacji, gdy osoba nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dniu rejestracji. Organ wyjaśnił, iż stosując wykładnię literalną, jak i celowościową art.71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia nie można stwierdzić, iż jak dowodzi skarżący, w dniu przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 pkt 2b ustawy o promocji zatrudnienia, powinien on uzyskać automatycznie prawo do zasiłku w okresie przedłużonym o 6 miesięcy. W omawianym stanie faktycznym skarżący już 7 dni od rejestracji uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych i przedłożył potrzebne dokumenty do uzyskania takiego prawa, jednakże prawo do wygasło po okresie 6 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku skarżącego przedstawionego w skardze tj. zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenia prawa do zasiłku, wskazać należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. W sytuacji więc, gdy decyzja zaskarżona narusza przepisy prawa Sąd obowiązany jest taką decyzję uchylić. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy i orzeczenia, że skarżącemu przysługuje zasiłek dla bezrobotnych, gdyż ta kwestia wykracza poza zakres uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu. Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się również okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym określone okresy służby wojskowej, okresy za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego, okresy urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów, inne niewymienione w ust. 1 pkt 2 okresy, za które były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz okresy między innymi pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Ustawa o promocji zatrudnienia wprowadza w art. 73 ust. 1 generalną zasadę, że okres pobierania zasiłku może wynosić 6, 12 i 18 miesięcy. Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych uzależniony jest m.in. od miejsca zamieszkania bezrobotnego w okresie jego pobierania, stażu pracy i wieku. Okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 125 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Okres wynosi 12 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 125 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. Natomiast okres zasiłkowy wynosi 18 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz w okresie jego pobierania na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 2-krotnie przeciętną stopę bezrobocia w kraju, oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku lub którzy mają na utrzymaniu, co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Zgodnie z art. 71 ust 6 ustawy o promocji zatrudnienia w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. W niniejszej sprawie poza sporem pozostają ustalenia faktyczne, iż ponad 50- letni skarżący w dniu rejestracji wykazał 18 letni staż pracy, a po upływie 2 miesięcy przedłożył dokumentujące staż pracy w wysokości 27 lat. Zatem skarżący w dniu rejestracji spełniał przesłanki art. 73 § 1 pkt 2 lit b ustawy o promocji zatrudnienia. Natomiast dokumenty potwierdzające jego uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych w wyższym wymiarze i przez dłuższy okres czasu przedłożył dopiero po upływie 7 dni od dnia rejestracji. Między stronami powstał spór co do interpretacji art. 71 ust 6 ustawy o promocji zatrudnienia i czy znajduje od zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Według organu 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia dotyczy sytuacji, gdy bezrobotny nie ma prawa do zasiłku i przedkłada dokumenty potwierdzające powstanie prawa do takiego zasiłku po 7 dniach od dnia rejestracji, zatem dotyczy sytuacji, gdy osoba nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dniu rejestracji. Natomiast zdaniem skarżącego z przepisu art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia jednoznacznie wynika, iż jeżeli złożył zaświadczenie dokumentujące dodatkowy okres zatrudnienia to przysługuje mu dłuższy okres. Zatem według skarżącego art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia znajduje zastosowanie do bezrobotnych przedkładających dokumenty bez względu czy mają przyznane prawo do zasiłku czy nie. Zdaniem Sądu interpretacja art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia zaprezentowana przez organ jest nieprawidłowa. Art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje następujące przesłanki warunkujące jego zastosowanie. Przesłankami jest udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku, upływ 7 dni od dnia zarejestrowania oraz posiadanie statusu bezrobotnego. Artykuł ten nie wymienia przesłanki nie pobieranie zasiłku dla bezrobotnych. W ustawie brak jest przepisu zabraniającego organowi zastosowania powyższej regulacji do sytuacji, gdy skarżący ma przyznane prawo do zasiłku, ale w niższej wysokości. Przez wskazane w art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia "udokumentowanie przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania ...." należy rozumieć również udokumentowanie prawa do zasiłku w innym wymiarze - również czasu jego pobierania. Skoro skarżący powyższe przesłanki spełniał to zachodziły potrzeby zastosowania art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Inna interpretacja niż zastosowana przez Sąd może doprowadzić do bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji osób bezrobotnych znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Interpretacja przyjęta przez organ mogłaby doprowadzić do stanu, gdy osoba, która nie przedłoży w dniu rejestracji żadnych dokumentów potwierdzających okres uprawniający do zasiłku,a uczyni to później będzie w lepszym położeniu od osoby, która dokładając wszelkiej staranności przedłożyła dokumenty w dniu rejestracji, a następnie je uzupełnia. Zatem dojdzie do sytuacji, iż w pierwszym przypadku osoba uzyska zasiłek na okres 12 miesięcy, a w drugim osoba, która dokładała staranności otrzyma zasiłek jedynie na sześć miesięcy. Ponadto ustawodawca w art. 71 ust. 2 wskazał, iż okres pobierania zasiłku przez bezrobotnego nie ulega zmianie, jeżeli w okresie jego pobierania następuje zmiana miejsca zamieszkania bezrobotnego lub miejscowość, w której on mieszka, została objęta obszarem działania innego powiatu. Zatem ustawodawca nie wykluczył możliwości zmiany okresu pobierania zasiłku w sytuacji przedłożenia dodatkowych dokumentów wskazujących. Podobnie ustawodawca uczynił w przypadku ustalenia wysokości zasiłku. W art. 75 ust. 6 ustawodawca dopuścił możliwość zmiany wysokości zasiłku w trakcie trwania okresu zasiłkowego. Zgodnie z tym artykułem bezrobotny jest obowiązany do składania lub przesyłania powiatowemu urzędowi pracy pisemnego oświadczenia o przychodach oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jego uprawnień do świadczeń przewidzianych w ustawie. W razie niedokonania tych czynności zasiłek lub inne świadczenia z tytułu bezrobocia przysługują od dnia złożenia oświadczenia i innych wymaganych dokumentów. Stosując powyższy przepis Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., [...] przyznał skarżącemu zasiłek w większej wysokości. Zauważyć też należy, iż z decyzji z dnia [...] r., nr [...] ani z decyzji z dnia [...] r., [...] nie wynika jaki okres zasiłkowy przysługiwał skarżącemu. W takiej sytuacji utrudniona jest kontrola prawidłowości stanowiska organu, co do tego czy skarżący wykorzystał przysługujący mu okres zasiłkowy. W braku możliwości merytorycznego orzekania przez Sąd, w zaistniałych okolicznościach powstała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit a ppsa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wykładnię art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. /-/ P. Miładowski /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska