II SA/Ke 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wpisu do dowodu osobistego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] orzekającą o odmowie wpisania do dowodu osobistego, na żądanie M. K., adresu zameldowania: C. ul. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w dniu 5 stycznia 2007 r. M. K. złożył wniosek o wymianę dowodu osobistego z powodu wymiany ustawowej, wpisując w rubryce dotyczącej ulicy i numeru domu: [...]. W związku z wątpliwościami co do wskazanego we wniosku adresu, organ I instancji w porozumieniu z wnioskodawcą wstrzymał produkcję dowodu osobistego i uzyskał informację z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta i Gminy, z której wynikało, że nieruchomość figurująca w gminnym zbiorze meldunkowym pod adresem [...] stanowi działkę oznaczoną na mapie ewidencji gruntów numerem [...], stanowiącą własność A. K., która odebrała dowód osobisty z numerem [...], a na nieruchomości oznaczonej jako [...] zlokalizowany jest [...] w K. W oparciu o tę informację wniosek M. K. został "odwieszony" w elektronicznym Systemie Obsługi Obywatela i przesłany do Centrum Personalizacji Dokumentów celem wyprodukowania. Organ II instancji stwierdził następnie, że dokumenty przedstawione przez M. K. w toku postępowania, tj. kopia aktu notarialnego z dnia 17 listopada 1969 r. zawierającego umowę sprzedaży nieruchomości oraz kopia decyzji w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za 1980 rok, zawierają co prawda adres [...], ale nie mogą stanowić dowodu na to, że obecnie adres pod którym zamieszkuje M. K. to ulica [...]. Są to bowiem tylko dokumenty świadczące o rozbieżnościach w numeracji porządkowej, a nawet o pewnym bałaganie w gminnym zbiorze meldunkowym. Organ zauważył również, że dołączona do akt sprawy kserokopia Karty Osobowej Mieszkańca założonej w dniu 20 lipca 1977 r., określa adres pobytu stałego M. K, jako Ch., ulica [...]. Również w sporządzonych przez M. K. wnioskach o wydanie dowodu osobistego z dnia 14 maja 1981 r., 7 października 1982 r. i 21 kwietnia 1991 r., w rubrykach dotyczących miejsca pobytu stałego wpisano adres Ch., ul. [...], w wyniku czego wydano M. K. a następnie wymieniono trzy dowody osobiste z adresem zameldowania: Ch., ul. [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda przytoczył treść art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że w dowodzie osobistym, oprócz innych danych zamieszcza się adres zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku adres zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące, a w przypadku braku zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące – danych o adresie nie zamieszcza się. Ponieważ dane zawarte w dowodzie osobistym muszą być zgodne z gminnym zbiorem meldunkowym, a organ wydający dowód, stosownie do treści § 1 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty, ma obowiązek sprawdzić ich zgodność ze stanem faktycznym – nie było możliwe wydanie dowodu osobistego z zamieszczonym, żądanym wpisem dotyczącym adresu zameldowania na pobyt stały: Ch., ul. [...]. W skardze na tę decyzję M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie Burmistrzowi Miasta i Gminy wpisania do dowodu osobistego adresu zamieszkania Ch. ul. [...]. Skarżący zarzucił: - nierozpoznanie istoty sprawy przez brak analizy i ustalenia jakie numery nieruchomości ma nieruchomość na której mieszka, - wyrobienie mu dowodu osobistego niezgodnie ze złożonym wnioskiem, - nie wydania decyzji co do informacji zawartych w piśmie UMiG z dnia 12 kwietnia 2007 r. dotyczącego daty utworzenia i zapisów zawartych w operacie nazewnictwa ulic i numeracji nieruchomości dla miasta Ch. utworzonego w dniu 28 stycznia 1987 r., - nieprawdziwość stwierdzenia na mapie dołączonej do pisma z dnia 12 kwietnia 2007 r., że na nieruchomości oznaczonej jako [...] zlokalizowany jest [...] w K., - że miejsce jego zameldowania "zawsze było inne niż miejsce w którym zamieszkuje i płacony był podatek". W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn jakie w niej wskazano. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, między innymi wtedy, gdy została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z przyjmowanymi w orzecznictwie sądów poglądami, domniemywanie lub sztuczne kształtowanie w drodze wykładni rozszerzającej podstaw prawnych do wydawania jakichkolwiek decyzji ustanawiających obowiązki obywateli, poza sferą gdzie jest to wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę, jest w państwie prawnym z zasadniczych względów niemożliwe (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r., III AZP 6/91, OSNC 4/92 poz. 51). W orzecznictwie jako jeden z przypadków braku podstawy prawnej do wydania decyzji potraktowano wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck. Wydanie 7, s. 733). Taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Organ I instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 15 ust. 2 oraz art. 37 pkt 1 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przytaczanej dalej jako ustawa o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz. U. Nr 87/01 poz. 960). Ponieważ o braku podstawy prawnej decyzji jako przesłance stwierdzenia nieważności można mówić wtedy, gdy podstawa ta nie istnieje, a nie tylko nie jest powołana w decyzji, rozstrzygnięcie sprawy zależało nie tylko od wyjaśnienia, czy podstawy prawne wskazane w zaskarżonej decyzji, rzeczywiście upoważniały do wydania decyzji takiej treści, ale przede wszystkim od rozstrzygnięcia, czy obowiązujące przepisy przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej wpisu miejsca stałego zameldowania do dowodu osobistego. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy było wydanie dowodu osobistego o określonej treści, spornej co do adresu miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, a nie kwestia jego zameldowania pod żądanym adresem. Wpisy w dowodzie osobistym mają bowiem charakter wtórny i rejestracyjny. Najpierw bowiem musi w określonym trybie dojść do zmiany danych podlegających - w myśl art. 37 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności - zamieszczeniu w dowodzie osobistym, a dopiero później może dojść do wymiany dowodu osobistego na nowy, odzwierciedlający powstałe zmiany danych. Wyraźnie wynika to z treści art. 40 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym posiadacz dowodu osobistego ma obowiązek wymienić ten dokument w razie zmiany danych, które zamieszcza się w dowodzie osobistym. Następnie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, w istocie nie było sporne miejsce stałego zameldowania M. K., a tylko numeracja porządkowa nieruchomości przy ulicy [...] w Ch. Zagadnienie to regulują przepisy wydanego na podstawie art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243/04 poz. 2432). To zagadnienie jednak nie mogło być przedmiotem rozstrzygania przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ - jak to już wyżej wyjaśniono - sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy (art. 134 p.p.ps.a.). Ta zaś sprawa, wyznaczona wyraźnym i złożonym na sformalizowanym druku wnioskiem M. K. (załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie wzoru dowodu osobistego - Dz. U. Nr 112/2000 poz. 1182 ze zm.) dotyczyła jedynie wydania dowodu osobistego. Oceniając sprawę we wskazanych granicach należy zauważyć, że żaden z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ani też rozporządzenia w sprawie wzoru dowodu osobistego, nie stanowi podstawy wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wydania bądź odmowy wydania dowodu osobistego, względnie odmowy wydania dowodu osobistego o określonej treści. Powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności dotyczy sprawy wymeldowania, a nie wpisów w dowodach osobistych. Dlatego nie mógł być w sprawie stosowany. Ani M. K. bowiem, ani nikt inny nie wnosił o wymeldowanie go z Ch., ul. [...], ani również organ administracji nie prowadził z urzędu postępowania dotyczącego wymeldowania. Kolejny powołany przez organ I instancji przepis art. 37 ustawy o ewidencji ludności (jak się należy domyślać, chodziło organowi o art. 37 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co uściślił organ II instancji i to dopiero w swym uzasadnieniu), określa w ustępie 1 jedynie, jakie wpisy zamieszcza się w dowodzie osobistym i przewiduje w ustępie 1 pkt 3, że zamieszcza się w nim między innymi "adres miejsca zameldowania na pobyt stały". Przepis ten nie mówi jednak nic o formie załatwienia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Ostatni powołany przez Burmistrza Miasta i Gminy przepis art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności dotyczy jedynie właściwości rzeczowej i miejscowej organów uprawnionych do wydawania dowodów osobistych. Również przepisy powołane przez organ II instancji nie stanowią podstawy prawnej do załatwienia sprawy wydania dowodu osobistego w formie decyzji administracyjnej. Przytoczony przez ten organ art. 50 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności określa jedynie właściwość wojewody w sprawach odwołań od orzeczeń administracyjnych wydanych przez organy gminy na podstawie ustawy, a art. 138 § 1 pkt 1 kpa przewiduje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Analizując charakter prawny wpisu w dowodzie tożsamości o zameldowaniu należy przytoczyć treść powołanej już wyżej uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r. Sąd Najwyższy w powiększonym składzie wyjaśnił, że wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu nie jest decyzją administracyjną: stanowi potwierdzenie dopełnienia obowiązku meldunkowego. Na podstawie analizy przepisów ustawy o ewidencji ludności, obowiązującego w 1991 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 1984 r. w sprawie dokumentów stwierdzających tożsamość (jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 34, poz. 192 ze zm.) oraz ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm), Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, że ustawodawca uznał wpis do dowodu osobistego za czynność materialno-techniczną w ramach prowadzenia ewidencji ludności, przewidzianą w art. 3 pkt 11 lit. "b" wspomnianej ustawy kompetencyjnej z 17 maja 1990 r. Podzielając ten pogląd również na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy uzupełnić przedstawioną argumentację. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez "czynność" w rozumieniu cytowanego przepisu należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynności materialno-techniczne nie podlegają zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Przed ich zaskarżeniem do sądu administracyjnego natomiast, konieczne jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponieważ racjonalny ustawodawca nie może wprowadzać dwóch konkurencyjnych trybów kontroli działalności administracji publicznej należy uznać, że możliwość zaskarżenia czynności materialno-technicznej dotyczącej wydania dowodu osobistego, bądź wpisu do tego dowodu w drodze bezpośredniej skargi do sądu administracyjnego, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wyklucza możliwość załatwiania sprawy wydania dowodu osobistego lub wpisu do tego dowodu w drodze decyzji administracyjnej, otwierającej możliwość jej zaskarżenia do organu administracji II instancji, a następnie do sądu administracyjnego. Z powyższych rozważań wynika, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność obu tych decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji będzie miał na uwadze wszystkie wskazane powyżej uwagi a przede wszystkim to, że postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku M. K. o wydanie dowodu osobistego kończy się czynnością materialno-techniczną wydania dowodu, który odbiera się osobiście. Zaskarżenie takiej czynności do sądu administracyjnego musi poprzedzać, w myśl art. 52 ust. 3 p.p.s.a., wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, co w razie kwestionowania legalności tej czynności materialno-technicznej, będzie wymagać oceny ewentualnych pism strony pod tym kątem. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku Sąd wydał na podstawie art. 152 p.p.s.a.