II OSK 925/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 200/07 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006 r. 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G.Z. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.Z. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził, że odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez G.Z. (uprzednio E.W., urodzoną 10 września 1950 r. jako obywatelka polska) wynika z faktu, iż utraciła ona obywatelstwo w związku z wyjazdem wraz z rodzicami na stałe do Izraela. Rodzice skarżącej w dniu 26 lutego 1957 r. wystąpili do Rady Państwa z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie w związku wyjazdem do Izraela. Skarżąca po przyjeździe do Izraela nabyła obywatelstwo izraelskie z dniem 5 maja 1957 r. W ocenie organu spełniony został wymagany warunek zmiany obywatelstwa, jakim było uzyskanie zezwolenie w tym zakresie, gdyż zostało ono wyrażone uchwalą Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w przypadku skarżącej wystąpiły obie przesłanki utraty obywatelstwa polskiego, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 250). Do podań rodziców skarżącej złożonych w lutym 1957 r. miała zastosowanie uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r., będąca aktem stosowania prawa. Sąd stanął na stanowisku, że uchwała odnosi się wprost do osób, które złożyły już prośbę na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, udając się na pobyt stały do Izraela. Nie było równocześnie potrzebne wyjaśnienie kwestii, czy podanie rodziców skarżącej zostało przedłożone Radzie Państwa przez Prezesa Rady Ministrów. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała Rady Państwa Nr 5/58 stanowiła skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa, a obecnych standardów stosowania prawa nie można odnosić do okresu, gdy system prawny ukształtowany był według odmiennych zasad. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, podnosząc, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego powinno stanowić akt indywidualny, jednostkowy, skierowany do określonego adresata, którego wniosek, zgodnie z przedmiotowymi regułami postępowania administracyjnego, winien być rozpoznany z uwzględnieniem oceny sytuacji konkretnej osoby. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zmiana obywatelstwa należy do sfery prawa publicznego, a tym samym nie mogą mieć decydującego znaczenia zamiary i motywy złożenia przez nią wniosku. Rada Państwa nie była władna, aby w drodze uchwały, jako aktu niższego rzędu, zmieniać bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o obywatelstwie polskim określające tryb postępowania przy zmianie obywatelstwa na obce. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006 r., wydana w postępowaniu nieważnościowym, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środka odwoławczego od decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] października 2006 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r., którą odmówiono potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą G.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006 r. w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2007 r. całkowicie pominął okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Sąd pierwszej instancji ograniczył swoje rozważania do tego, że skarżąca utraciła obywatelstwo polskie w związku z wyjazdem do Izraela i nabyciem obywatelstwa izraelskiego, ponieważ został spełniony warunek zmiany obywatelstwa, jakim było uzyskanie zezwolenia w tym zakresie, które zostało wyrażone uchwałą Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Zarzut ten jest uzasadniony. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą, z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, należało rozważyć, czy odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z dnia [...] września 2005 r. i [...] marca 2006 r. organ miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowane decyzje nie naruszają rażąco prawa, ponieważ skarżąca utraciła obywatelstwo polskie na skutek nabycia obywatelstwa izraelskiego oraz uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Zdarzeniem, które w ocenie organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącą, było wystąpienie rodziców skarżącej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do Izraela i uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, a także uzyskanie obywatelstwa izraelskiego. Wobec tego zasadnicze zagadnienie sprowadzało się do tego, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej, wywołując skutek w postaci utraty przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa (art. 11). Orzekanie o utracie obywatelstwa, w tym o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa w związku z nabyciem obywatelstwa obcego, należało do Rady Państwa. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, o utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, orzeczenie o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a ogłoszenie takiego orzeczenia w Monitorze Polskim zastępowało doręczenie orzeczenia. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "orzeka", "orzeczenie" oraz że orzeczenie następuje na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a ogłoszenie orzeczenia w Monitorze Polskim zastępuje doręczenie jednoznacznie wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego. Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest załatwiana przez Radę Państwa. Nie budzi obecnie wątpliwości, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r. z. 1, poz. 23). Oznacza to, że ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo regulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (zob. S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a później ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael stanowiła generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez osoby, które opuszczały Polskę w celu wyjazdu na stałe do Izraela, o ile wyraziły chęć zmiany obywatelstwa. Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze treść wniosku Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1957 r., uznał, że nie było konieczne, aby imienne wnioski były rozpatrzone przez Radę Państwa. Oznacza to, że w celu uniknięcia różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należało przyjąć, że wszystkie osoby, które wyraziły wolę zmiany obywatelstwa poprzez złożenie stosownego wniosku przed bądź po podjęciu uchwały Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r., spełniły warunek formalny, o którym mowa w art. 11 i 13 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim w zakresie uzyskania zezwolenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozważając zakres skutków prawnych, które zaszły w następstwie wydania aktu prawnego – uchwały Rady Państwa nr 5/58 w innych realiach systemowych i ustrojowych, nie można posługiwać się wprost standardami państwa praworządnego i stosowanymi obecnie standardami dokonywania wykładni przepisów. Chodzi bowiem o ocenę skutków prawnych, które nastąpiły ówcześnie wskutek występujących wówczas zdarzeń. Należy stwierdzić, że pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku WSA, negujący potrzebę wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu, pozostaje poglądem odosobnionym nie tylko na tle ugruntowanej, potwierdzonej także w doktrynie (zob. glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, opubl.: OSP 2006/5/64), linii orzeczniczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, ale również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05 i IV SA/Wa 488/05 czy wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., IV SA/Wa 613/05, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie potwierdzał prawidłowość prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska co do konieczności wykazania w toku postępowania administracyjnego, czy indywidualnie złożony wniosek o wydanie zezwolenia został objęty stosowną procedurą w celu jego załatwienia przez Radę Państwa. Sąd ten konsekwentnie podtrzymywał wyrażane w orzecznictwie oraz doktrynie stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby, powołując się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 13, poz. 299), w którym przyjęto pogląd, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego miało charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 (ONSAiWSA 2006/2/66) oraz dwóch wyrokach tego Sądu z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 1001/05 (Palestra 2006/7-8/290) oraz II OSK 965/05 (ONSAiWSA 2006/2/67). W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym, że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. Stanowisko takie uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zezwoleniu. Zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, iż jeszcze w niedawnej praktyce legislacyjnej nie przywiązywano odpowiedniej wagi do stosowania właściwych środków prawnych dla osiągnięcia zakładanych skutków w sferze praw i obowiązków jednostki oraz że ułomność prawa w tym zakresie nie stanowiła podstawy do kwestionowania wystąpienia określonych skutków, o ile wywołujące je zdarzenie wystąpiło w okresie obowiązywania wadliwych systemowo regulacji jest chybione i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Należy zaznaczyć, że nie można obecnie poszukiwać w obowiązującym porządku prawnym usprawiedliwienia dla niezgodnych z prawem działań ówczesnych organów państwowych, a także sankcjonować niezgodnej z prawem praktyki tych organów. W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że rodzice skarżącej w dniu 26 lutego 1957 r., a zatem przed podjęciem uchwały, złożyli podania do Rady Państwa z prośbą o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na stałe do Izraela, która to prośba obejmowała także małoletnią wówczas skarżącą, a następnie, w maju 1957 r., uzyskali obywatelstwo izraelskie. O ile zatem należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała, to stanowiska takiego nie można wprost odnieść do sytuacji, gdy podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, tak jak w rozpoznawanej sprawie zostało złożone przed podjęciem uchwały z dnia 23 stycznia 1958 r. W takim przypadku konieczne jest rozważenie, czy uchwała ta nie stanowiła prawnie skutecznego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które o takie zezwolenie wystąpiły. Należy zwrócić uwagę, iż uchwała odnosi się wprost do osób, które złożyły już prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę udając się na stały pobyt do Izraela. To, że w tekście samej uchwały nie wymienia się z imienia i nazwiska tych osób nie przesądza o tym, że uchwała w tym zakresie nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego, jeżeli okazałoby się, że krąg tych osób był jednoznacznie określony wnioskiem (wnioskami) Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa, w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim i sprawy tych osób były w toku rozpoznawania przez Radę Państwa. Nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie stanowiła orzeczenia Rady Państwa o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, pod warunkiem wszakże, że mogła dotyczyć tylko tych osób, których podania zostały przekazane Radzie Państwa i były w toku rozpoznawania przez Radę Państwa. Stwierdzenie, że określona osoba uzyskała zezwolenie w drodze tej uchwały bez ustalenia w tym zakresie stanowiło rażące naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę G.Z. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców rozpatrując wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego błędnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy przyjął, iż w tej sprawie został spełniony warunek dotyczący skarżącej, wydania indywidualnego zezwolenia Rady Państwa na zmianę obywatelstwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać, czy kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego w zakresie uznania, iż skarżąca uzyskała zezwolenie Rady Państwa na zmianę obywatelstwa rażąco naruszają przepisy art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przytoczone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 200 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji.