I OSK 302/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 416/08 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 416/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 17 marca 2008 r., nr (...), w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 14 stycznia 2008 roku E. K. zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego, wskazując, że nie posiada żadnego źródła utrzymania, wychowuje 14 letniego syna, na utrzymanie którego otrzymuje świadczenia rodzinne w wysokości 547 zł miesięcznie. Do wniosku załączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 listopada 2007 r., Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 14 grudnia 2007 r. oraz umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartą w dniu 25 sierpnia 2005 r. pomiędzy jej synem - D. J. K. a babką - W. K. oświadczając jednocześnie, że z tytułu zawartej umowy dzierżawy nie uzyskała żadnych korzyści finansowych. Decyzją z dnia (...) lutego 2008 r., nr (...), Dyrektor Miejskiego - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza K., na podstawie art. 7 ust. 1, 5, 6, art. 8, art. 16, art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt a, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950 i 951), odmówił E. K. przyznania zasiłku stałego. Organ wskazał, iż łączny dochód rodziny wyniósł 722, 58 zł, co w przeliczeniu na jednego członka dwuosobowej rodziny stanowi kwotę 361,29 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to jest kwoty 351 zł, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia (...) marca 2008 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję, podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji. Na tę decyzję E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniosła, iż jest ona niezgodna ze stanem faktycznym. Wskazała, że z powodu całkowitej niezdolności do pracy oraz faktu, iż jej syn jest niepełnoletni, nie jest w stanie uprawiać wydzierżawionej ziemi i czerpać z niej korzyści finansowych. Wydzierżawiona ziemia jest, zdaniem skarżącej, zaniedbana pod względem agrotechnicznym i przez najbliższe 3 -4 lata nie będzie przynosiła żadnych dochodów. Wydzierżawienie ziemi o powierzchni 1,64 ha nie jest natomiast, jak wskazał organ odwoławczy "gestem dobrodziejstwa" lecz koniecznością, gdyż otrzymywana z tytułu zasiłków rodzinnych kwota 547,00 zł nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb jej i jej niepełnosprawnego syna. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 416/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), dostrzegł trudną sytuację rodzinną i materialną skarżącej, nie stwierdził jednak naruszenia przepisów, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, organy pomocy społecznej obu instancji prawidłowo oceniły sytuację rodzinną i materialną skarżącej, zasadnie uznając, że nie spełniła ona wszystkich przesłanek warunkujących udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Łączny bowiem dochód dwuosobowej rodziny wyniósł 722, 58 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę 361,29 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to jest kwoty 351 zł, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd zwrócił uwagę, że zarzuty skarżącej sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości stanowiska organów, co do zaliczenia do dochodu kwoty 124, 20 zł, stanowiącej dochód z tytułu dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,60 ha przeliczeniowego. Sąd podkreślił także, że w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności wymienione w pkt 1, 2 i 3 tej normy. Zdaniem Sądu sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje natomiast, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. To wyliczenie również jest enumeratywne. W ocenie Sądu pierwszej instancji brzmienie wskazanych wyżej przepisów oznacza, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu, są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Sąd podkreślił także, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Dlatego też nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwanych środków, a także podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dzierżawa gospodarstwa rolnego wykonywana jest nieodpłatnie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyła E. K., reprezentowana przez adwokata J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), polegającą na bezpodstawnym zaliczeniu kwoty 124,20 zł jako dochodu uzyskiwanego przez skarżącą z tytułu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, gdy w rzeczywistości przedmiotowe gospodarstwo rolne oddane jest do korzystania osobom trzecim nieodpłatnie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że przepis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej szczegółowo określił sposób ustalania dochodu, zależny od źródeł przychodu i kategorii podatników, jednakże wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do błędnych wniosków. Skarżąca podniosła, że już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała, że nie otrzymuje żadnego dochodu z tytułu wydzierżawianej ziemi oraz, że jest całkowicie niezdolna do pracy, jest osobą chorą wychowującą niepełnosprawne dziecko, więc ani ona ani jej syn nie mogą uprawiać ziemi. Zawarcie tej umowy stało się koniecznością, by nie spowodować całkowitej utraty poprawnego stanu tej ziemi. Sąd nie poczynił jednakże w tym zakresie żadnych ustaleń, w treści uzasadnienia cytując jedynie słowa skarżącej, iż ta dzierżawa jest koniecznością. Taka błędna wykładnia art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej doprowadziła, zdaniem skarżącej, do nieuzasadnionego zaliczenia do dochodu kwoty 124,20 zł, co spowodowało pozbawienie skarżącej możliwości uzyskania zasiłku stałego, który w związku z tragiczną sytuacją materialną jest konieczny dla zabezpieczenia minimum egzystencjalnego dla niej i jej syna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. Wskazać należy, że art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Pomimo zatem, że powołany przepis nie definiuje pojęcia "przychodu", to jednak nie oznacza to, że można go utożsamiać z pojęciem przychodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 5 tejże ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie przychodu uzyskiwanego z pozarolniczej działalności gospodarczej, natomiast art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ma charakter ogólny. Wynika z niego, iż przy ustalaniu dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych wpływów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w którym złożono wniosek, gdy dochód został utracony, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Składniki dochodu rodziny ustala się według zasad zawartych w poszczególnych ustępach art. 8. Należy przy tym mieć na uwadze między innymi regulację zawartą w ustępie 4 powołanego artykułu, zgodnie z którą do dochodu nie wlicza się: jednorazowego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny. Dochody ustalone w ten sposób sumuje się, na co wskazuje art. 8 ust. 10 ustawy, zgodnie z którym sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł. Dochody te pomniejsza się następnie o obciążenia wymienione z art. 8 ust. 3 pkt 1-3, a należą do nich między innymi składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach (art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy). Zauważyć wypada, że zgodnie ze słowniczkiem, czyli wyjaśnieniem pojęć ustawowych, pojęcie "gospodarstwo rolne" oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (art. 3 pkt 6), a do dochodu wlicza się dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 ust.1). Uznać zatem należy, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Dochód z gospodarstwa rolnego wylicza się ryczałtowo według hektarów przeliczeniowych. Zatem o włączeniu dochodów czerpanych z gospodarstwa rolnego nie przesądza rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Zatem już rolnicze przeznaczenie gruntów gospodarstwa oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku z tym, nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie czerpania z tych gruntów określonych dochodów. Warunkiem pominięcia przez organ pomocy społecznej dochodów z gospodarstwa rolnego jest wyzbycie się jego własności lub posiadania przez zainteresowanego co najmniej w takiej części, która spowoduje, że łączna powierzchnia fizyczna lub przeliczeniowa gruntów gospodarstwa nie osiągnie stosownych, adekwatnych do wymagań kryterium dochodowego rozmiarów. Sposób natomiast obliczania dochodów z działalności rolniczej ustala art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą (art. 28 ust. 1), natomiast zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy pozwala na uznanie, iż zaprzestał tej działalności. Tak więc umowa dzierżawy zawierana jest w celu wykazania, iż działalność rolnicza ustała, a wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak, żeby skarżąca była emerytem lub rencistą, zatem prawidłowo do jej dochodu doliczony został dochód z oddanego w dzierżawę gospodarstwa rolnego. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie