II GSK 306/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1723/08 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1723/08 oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmian w budżecie miasta. Sąd orzekał w następujący stanie sprawy. Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] dokonała zmian w budżecie miasta. M.M. pismem z dnia [...] marca 2008 r. wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa, żądając podjęcia uchwały stwierdzającej nieważność XVII Sesji Rady Miasta Z. odbytej w dniu [...] lutego 2008 r. oraz stwierdzenia nieważności podjętych na niej uchwał. Zarzucił, że sesja została zwołana bezprawnie, gdyż zgodnie § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z. okres między powiadomieniem, a terminem rozpoczęcia obrad sesji powinien wynosić co najmniej 5 dni. Tymczasem radni o terminie sesji Rady Miasta wyznaczonej na dzień [...] lutego 2008 r. zawiadomieni zostali w dniu [...] lutego 2008 r. M. M. stwierdził, że niezachowanie przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. ustaleń zawartych we wskazanym przepisie Statutu jest naruszeniem jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] odmówiła stwierdzenia nieważności uchwał podjętych na [...] Sesji Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania, iż kwestionowana uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W ocenie WSA, skarżący nie wykazał, by uchwała nr [...] dotycząca zmian w budżecie miasta naruszała jego interes prawny lub uprawnienia. Według skarżącego, naruszenie jego konkretnego indywidualnego interesu prawnego polegało na zwołaniu sesji Rady Miasta z naruszeniem § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z. Ponadto przedmiotem uchwały są zmiany w budżecie, więc skarżący jako płatnik podatków ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności podjętej uchwały. Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą dokonano przesunięć w określonych pozycjach budżetu, ale nie spowodowało to zmian w zobowiązaniach finansowych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że poza zastrzeżeniami dotyczącymi sposobu zwołania sesji Rady Miasta, skarżący nie wykazał w jaki, konkretny sposób zmiana uchwały budżetowej dotyka jego indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie określonych norm prawa materialnego. Okoliczność, że skarżący jest podatnikiem i mieszkańcem gminy nie powoduje automatycznie, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że sposób zwołania [...] Sesji Rady był bezprawny i naruszał jego interes prawny. Z art. 20 u.s.g. wynika, że są dwa tryby zwoływania sesji rady miasta: pierwszy - przez Przewodniczącego Rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, drugi - na wniosek Burmistrza lub co najmniej - ustawowego składu rady miasta. Sesja w dniu [...] lutego 2008 r. została zwołana w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g. na wniosek Burmistrza Miasta Z. Wniosek ten spełniał wszystkie wymogi formalne (został złożony przez uprawnionego wnioskodawcę z załączonym porządkiem obrad i projektami uchwał), zaś Przewodniczący Rady Miasta w ustawowym 7-miodniowym terminie zwołał Sesję Rady Miasta Z. na dzień [...] lutego 2008 r. Zgodnie z przepisami u.s.g. Przewodniczący miał obowiązek zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, w tym przypadku do dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem WSA, przy zwoływaniu sesji na podstawie art. 20 ust. 3 u.s.g., nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., gdyż ustawodawca przewidział krótsze terminy na zwołanie sesji w tym trybie. Stosowny przepis ustawy zastąpił więc w tym przypadku § 6 ust. 3 Statutu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest postanowienie § 6 ust. 7 Statutu, który nie przewiduje terminu doręczenia radnym materiałów na sesję, a jedynie wymaga, aby do wniosku był dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Wskazany wymóg został spełniony, a zatem Sesja Rady Miasta Z. była zwołana i odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że skarżący nie spełnił przesłanki wykazania naruszenia jego interesu prawnego, stanowiącej warunek skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. M. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący nie wykazał interesu prawnego; 2. art. 22 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że sesja Rady Miasta Z. w dniu [...] lutego 2008 r. została zwołana w sposób prawidłowy i uchwała [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2008 r. jest ważna; 3. art. 20 ust. 3 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że sesja Rady Miasta Z. w dniu [...] lutego 2008 r. została zwołana w prawidłowy sposób i uchwała na niej podjęta jest ważna. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący jako płatnik i mieszkaniec gminy ma interes prawny w domaganiu się zbadania legalności uchwały dotyczącej zmian w budżecie gminy. Skarżący podniósł także, że WSA błędnie uznał, iż § 6 ust. 7 Statutu upoważnia Przewodniczącego do zwołania sesji Rady Miasta, bez zachowania 5-cio dniowego terminu określonego w § 6 ust. 3 Statutu. Zdaniem skarżącego, WSA błędnie zastosował art. 20 ust. 3 u.s.g. wbrew postanowieniom Statutu, bowiem Statut został uchwalony zgodnie z obowiązującą procedurą i z tego względu zastosowanie jego przepisów nie doznaje ograniczenia na rzecz przepisów ustawy – o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny. Stosownie do powołanego przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie - skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 p.p.s.a.). W sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). Inaczej rzecz ujmując, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia przy tym wymaga, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Taka konstrukcja skargi, wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nakłada na sąd administracyjny obowiązek badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostaną spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do oceny legitymacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę M. M., postąpił w opisany sposób trafnie uznając, że interes prawny skarżącego nie został naruszony. W rozpoznawanej przez WSA sprawie, skarżący wywodził naruszenie jego konkretnego indywidualnego interesu prawnego w zwołaniu sesji Rady Miasta z naruszeniem § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z. Ponadto skarżący upatrywał interesu prawnego w żądaniu zbadania legalności podjętej uchwały w tym, że jest płatnikiem podatków, a przedmiotem uchwały są zmiany w budżecie. Przedstawione stanowisko wskazuje, że skarżący błędnie utożsamia ewentualne naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwały, polegające na zwołaniu sesji Rady Miasta Z. bez zachowania terminów określonych w Statucie, z naruszeniem jego interesu prawnego. Należy bowiem zauważyć, że sposób zwołania sesji rady nie mieści się w problematyce legitymacji skargowej, lecz może stanowić ewentualną podstawę żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji słusznie przyjął, że zaskarżoną uchwałą dokonano przesunięć w określonych pozycjach budżetu, ale nie spowodowało to zmian w zobowiązaniach finansowych skarżącego. WSA trafnie przy tym zauważył, że skarżący nie wykazał w jaki konkretny sposób zmiana uchwały budżetowej narusza jego indywidualny interes prawny. Należy podzielić stanowisko Sądu, że przynależność do wspólnoty samorządowej i wynikające stąd obowiązki w zakresie podatków, nie legitymowały skarżącego do kwestionowania uchwały dotyczącej zmian w budżecie, która nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze jego uprawnień, mających źródło w prawie materialnym. Stanowisko to uprawniało Sąd I instancji, do uznania, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały dotyczącej zmian w budżecie miasta. Ustalenie przez WSA, że skarżący nie był legitymowany do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłączało możliwość oceny zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących trybu zwołania sesji Rady Miasta, na której podjęta została kwestionowana uchwała. W związku z tym rozważania Sądu I instancji co do ewentualnego naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g. były zbędne i nie miały w sprawie żadnego znaczenia. W sytuacji gdy brak jest skargi uprawnionego podmiotu, sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 u.s.g. należało uznać za niesłuszne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.