II OSK 189/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.T.N.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 898/06 w sprawie ze skargi M.T.N.T. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniej M.T.N.T., reprezentowanej przez matkę B.N.T.T., na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r., w której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez M.T.N.T. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżąca urodziła się w dniu 2 grudnia 1989 r. w H.N., jako córka B.N.T.T., obywatelki wietnamskiej (ojciec skarżącej nieznany). Na mocy oświadczenia z dnia 30 grudnia 1998 r., złożonego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w L., małoletnia skarżąca została uznana przez T.R.Z., obywatela polskiego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda Leszczyński stwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) nie mógł stanowić podstawy nabycia obywatelstwa polskiego przez skarżącą, ponieważ zgodnie z jego treścią dziecko nabywa przez urodzenie obywatelstwo polskie, gdy oboje rodzice są obywatelami polskimi albo jedno z rodziców jest obywatelem polskim, a drugie jest nieznane bądź nieokreślone jest jego obywatelstwo lub nie posiada żadnego obywatelstwa. Warunkiem niezbędnym do nabycia obywatelstwa polskiego przez dziecko na podstawie art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim jest zatem posiadanie obywatelstwa polskiego przez chociaż jednego z rodziców w dacie urodzenia dziecka. W rozpoznawanej sprawie ustalono zaś, że w dacie urodzenia skarżącej jej matka nie posiadała obywatelstwa polskiego, a ojciec był nieznany. Okoliczność, iż dnia 30 grudnia 1998 r. obywatel polski T.Z. złożył oświadczenie o uznaniu małoletniej skarżącej nie doprowadziła zatem do nabycia przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Skarżąca nie mogła nabyć obywatelstwa także na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który stanowi, że zmiany w ustaleniu osoby albo obywatelstwa jednego lub obojga rodziców podlegają uwzględnieniu przy określeniu obywatelstwa dziecka, jeżeli nastąpiły przed upływem roku od dnia urodzenia się dziecka. Skarżąca urodziła się 2 grudnia 1989 r., co oznacza że T.Z. uznał małoletnią skarżącą (30 grudnia 1998 r.) po upływie terminu określonego w art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim. W skardze kasacyjnej, uzupełnionej pismem z dnia 31 marca 2008 r., skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zarzuciła organom działanie sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem strony, z uwagi na to, że matka skarżącej nie została prawidłowo poinformowana o możliwości zalegalizowanie pobytu skarżącej w Polsce. Na skutek błędnej analizy dowodów i niewłaściwej wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim skarżąca ponosi obecnie negatywne konsekwencje nieprawidłowych działań organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącej, uchylenie decyzji Wojewody Leszczyńskiego po 8 latach od jej wydania, w sytuacji, gdy skarżąca przebywała legalnie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z całą rodziną, stanowi również naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2002 r. Nr 127, poz. 1084, dalej: Konwencja Praw Człowieka), może bowiem skutkować deportacją skarżącej do kraju pochodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Należy podzielić stanowisko Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, iż wyeliminowana przez niego w trybie stwierdzenia nieważności decyzja wojewody, na mocy której organ ten stwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez M.T.N.T., została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 i art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim. Nabycie przez dziecko obywatelstwa polskiego przez urodzenie jest następstwem obywatelstwa rodziców w chwili urodzenia dziecka (art. 4 i 6 ustawy o obywatelstwie polskim). Odstępstwa od tej zasady, dopuszczające uwzględnienie przy określeniu obywatelstwa dziecka zmian w ustaleniu osoby lub obywatelstwa rodziców zostały określone w art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim. Po pierwsze, dotyczą one zmian w ustaleniu osoby albo obywatelstwa jednego lub obojga rodziców, jeżeli zmiany te nastąpiły przed upływem roku od dnia urodzenia się dziecka (art. 7 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim). Po drugie, dotyczą one zmian w ustaleniu osoby ojca wynikającej z wyroku zaprzeczającego ojcostwo lub unieważniającego uznanie dziecka, jeżeli zmiany te nastąpiły przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletniości, z tym że w przypadku, gdy dziecko ukończyło szesnaście lat, konieczna jest zgoda dziecka na zmianę obywatelstwa (art. 7 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, iż skarżąca w chwili urodzenia nie mogła nabyć obywatelstwa polskiego przez urodzenie, ponieważ matka nie byłą obywatelką polską, a ojciec był nieznany. Późniejsze uznanie dziecka przez obywatela polskiego, może być uwzględnione przy określaniu obywatelstwa dziecka, tylko wówczas, gdy nastąpiło to przed upływem roku od dnia urodzenia się dziecka, na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. To, że oświadczenie o uznaniu dziecka wywołuje skutki od chwili urodzenia się dziecka, ma znaczenie przy określeniu obywatelstwa dziecka przez urodzenie, jednakże przy uwzględnieniu unormowań przyjętych w ustawie o obywatelstwie polskim. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawa o obywatelstwie polskim określa nabycie obywatelstwa polskiego i nie reguluje kwestii nabycia i utraty obywatelstwa innego państwa. Oznacza to, że jeżeli dziecko przez urodzenie w chwili urodzenia nie nabyło obywatelstwa polskiego, to z reguły nabyło obywatelstwo innego państwa i późniejsze zdarzenia mogą powodować zmiany w określeniu obywatelstwa dziecka w ograniczonym zakresie w przypadkach wskazanych w ustawie o obywatelstwie polskim. Nie jest więc trafne założenie przyjęte w skardze kasacyjnej, że dobro dziecka przemawia za tym ażeby zmiany w ustaleniu osoby ojca w każdym czasie powodowały zmiany co do określenia obywatelstwa dziecka. Należy podzielić stanowisko organu, iż skarżąca nie nabyła obywatelstwa polskiego przez urodzenie, a wobec tego nie było podstaw do stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego i decyzja Wojewody Leszczyńskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącą została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 4 i 7 ustawy o obywatelstwie polskim. Chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Powołane przepisy formułują zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania oraz zasadę udzielania informacji. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób zostały naruszone te przepisy. To, że Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców stwierdził nieważność decyzji nie oznacza jeszcze, że oceny tej dokonano z naruszeniem wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 8 Konwencji Praw Człowieka również nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 8 Konwencji chroni bowiem prywatność każdej osoby, poprzez ochronę następujących dóbr osobistych: życia prywatnego, rodzinnego, domowego oraz korespondencji. Życie prywatne, podlegające ochronie na podstawie art. 8 Konwencji, obejmuje wiele płaszczyzn życia jednostki, a co do zasady, integralność fizyczną i psychiczną osoby ludzkiej (X. i Y. v. Holandia, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 26 marca 1985 r., § 22), jednakże nie daje się wyczerpująco zdefiniować. Oznacza nie tylko prawo do życia w sposób zgodny z własnym życzeniem bez kontroli innych, ale również, w pewnym stopniu, prawo do nawiązywania i utrzymywania stosunków z innymi – zwłaszcza w sferze uczuciowej – aby rozwijać i realizować własną osobowość (orzeczenie z dnia 24 lutego 1998 r. w sprawie Botta v. Włochy, § 32, cyt. [w:] M. A. Nowicki: Europejski Trybunał Praw Człowieka, Orzecznictwo, Zakamycze 2002 , tom 2, str. 587). Poszanowania życia prywatnego i rodzinnego skarżącej nie należy jednak łączyć z prawem do legitymowania się obywatelstwem polskim na podstawie decyzji o charakterze deklaratoryjnym, wydanej z rażącym naruszeniem ustawy. Należy bowiem zauważyć, że postanowienia Konwencji Praw Człowieka oraz protokołów dodatkowych do Konwencji nie gwarantują prawa do obywatelstwa (zob. decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 12 stycznia 1999 r. o niedopuszczalności skargi w sprawie A. Karassev przeciwko Finlandii). Kompetencja wewnętrzna państwa do regulowania kwestii związanych z obywatelstwem wynika z zasady suwerenności i nie jest kwestionowana tak na gruncie prawa międzynarodowego, jak i w praktyce. Potwierdzają ją umowy międzynarodowe oraz orzecznictwo. Przepis art. 2 Konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze dnia 12 kwietnia 1930 r. (Dz. U. z 1937 r., Nr 47, poz. 361), gwarantuje, że rozstrzygnięcie, czy dana osoba posiada obywatelstwo danego Państwa musi być podjęte zgodnie z ustawodawstwem tego Państwa. Granice swobody w regulacji instytucji obywatelstwa wyznaczać mogą jedynie umowy międzynarodowe, zwyczaj międzynarodowy oraz ogólnie uznane zasady w przedmiocie obywatelstwa (art. 3 Konwencji haskiej). W wyroku z dnia 6 kwietnia 1955 r. w sprawie Nottebohma Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (ICJ Reports, 1955, s. 23) również potwierdził wyłączną kompetencję państwa w tym zakresie, stwierdzając, że każde państwo określa ustawą swe obywatelstwo i warunki jego nabycia. Prawo wewnętrzne reguluje jednocześnie całokształt spraw związanych z obywatelstwem, bowiem z faktu posiadania obywatelstwa danego państwa wynikają następstwa materialnoprawne w postaci szeregu praw i obowiązków jednostki wobec tego państwa, jak i obowiązków państwa wobec jednostki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 8 Konwencji Praw Człowieka nie chroni tej sfery życia jednostki, która łączy się z wynikającym z zasady suwerenności państwa prawem do stanowienia przepisów regulujących zasady nabycia i utraty obywatelstwa oraz prawem interpretacji tych przepisów. Z art. 8 Konwencji Praw Człowieka nie da wywieść się prawa cudzoziemca do legitymowania się obywatelstwem państwa pobytu w oparciu o decyzję administracyjną wydaną z rażącym naruszeniem norm prawa krajowego, regulujących zasady nabycia tego obywatelstwa. Skoro zatem sfera zakazów związanych z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego nie sięga do kwestii dotyczących posiadania obywatelstwa danego państwa, to konsekwentnie odmowa potwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego nie mogła podlegać ocenie w kategorii niedozwolonej ingerencji w jej życie prywatne i rodzinne, chronione przez art. 8 Konwencji. Innymi słowy, decyzja stwierdzająca rażące naruszenie ustanowionych przez państwo przepisów prawa, regulujących zasady nabycia obywatelstwa polskiego z mocy prawa, a w konsekwencji negująca status strony jako obywatelki polskiej, potwierdzony w decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, nie może zostać skontrolowana przez pryzmat naruszenia art. 8 Konwencji. Należy również stwierdzić, iż żądanie strony uznania jej prawa do posiadania obywatelstwa polskiego, wywodzonego z faktu istnienia autentycznych, rzeczywistych związków pomiędzy nią a Rzeczypospolitą Polską, nie znajduje oparcia nie tylko w omawianych powyżej normach prawa krajowego, ale również prawa międzynarodowego oraz w praktyce. Zakres rozpoznawanej sprawy, która dotyczy odmowy potwierdzenia statusu skarżącej jako obywatelki polskiej na podstawie art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim, sprawia również, że chybione są zarzuty naruszenia art. 8 Konwencji uzasadnione ryzykiem wydalenia skarżącej z Polski i ten sposób przerwania jej życia rodzinnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem badany "kompleksowo" status prawny skarżącej, ani też status prawny członków jej najbliższej rodziny, który przecież – mając na uwadze regulacje dotyczące pobytu na terytorium Polski cudzoziemców – może mieć wpływ na jej prawo do pobytu. Status ten wyjaśniony może zostać w odrębnym postępowaniu. Należy bowiem zauważyć, że nawet okoliczność, iż członkowie rodziny posiadają obywatelstwa różnych państw, wobec istnienia przepisów regulujących zasady pobytu w Polsce cudzoziemców, nie wyklucza niezakłóconego prowadzenia przez nich życia rodzinnego na terenie Polski, np. w przypadku otrzymania zezwolenia na pobyt. Okoliczność, że przez wiele lat skarżąca przebywała w Polsce w błędnym, z winy organu państwa, przeświadczeniu o posiadaniu obywatelstwa polskiego, przemawiać zaś musi za potrzebą uwzględnienia tej okoliczności przy rozstrzyganiu o jej prawie do pobytu na terytorium Polski w sytuacji, gdy strona zdecyduje się wystąpić do właściwych organów ze stosownym wnioskiem. Należy również wskazać, że uchylenie decyzji wojewody nie zamyka skarżącej drogi do nabycia obywatelstwa polskiego w innym, niż wynikającym z art. 7 ustawy o obywatelstwie polskim, trybie, np. przewidzianym w art. 8 ust. 2, art. 16 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy. Nie można ponadto uznać, że w rozpoznawanym przypadku doszło do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji wojewody z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 16 § 2 k.p.a. – zob. wyr. SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 223). Ponadto przy ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. W uchwale 7 sędziów z dnia 20 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiane i stosowane w ten sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała. Nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego (uchwała 7 sędziów NSA z 20 marca 2000r., OPS 1/99, ONSA Nr 3, poz. 93). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.