II GSK 317/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie Krystyna Anna Stec NSA Cezary Pryca Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 351/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem, zaskarżonym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że wnioskiem z dnia 16 maja 2005 r. J.K. (obecnie S.) wystąpiła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, deklarując 11 działek rolnych do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 210,84 ha oraz 10 działek rolnych do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) o łącznej powierzchni 199,80 ha. Deklaracje dotyczące obu płatności obejmowały m.in. działkę o numerze ewidencyjnym 1 o powierzchni użytków rolnych 60 ha położoną w obrębie L. gmina D. K. Działka ta została w 2005 r. podzielona na działki ewidencyjne o numerach 1/1, 1/2 i 1/3. Kontrola administracyjna wykazała, że wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2005 r. do działek o numerach 1/1 i 1/2 został również złożony przez Parafie Prawosławną p.w. Przemienienia Pańskiego w L., natomiast w stosunku do działki o nr 1/3 wniosek złożyło Gospodarstwo Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowych Zasobów własności Rolnej Skarbu Państwa w P.. Uprzednio działki te zostały wydane Agencji Nieruchomości Rolnych w wykonaniu wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia 10.10.2003 r. sygn. akt [...] nakazującego pozwanym M. S., Z. S. i W. S. wydanie nieruchomości. Wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu 4 listopada 2004 r., przy czym działki były częściowo rolniczo zagospodarowane. Wartość oszacowanej przez rzeczoznawcę produkcji odnoszącej się do działki 1/3 pomniejszyła kwotę zadłużenia W. S. wobec Agencji z tytułu zaległego czynszu dzierżawnego. Następnie działki zostały przekazane odpowiednio Parafii Prawosławnej p.w. Przemienienia Pańskiego w L. oraz Gospodarstwu Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w P., które występowało w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w L.. W toku postępowania ustalono nadto, że posiadacze działek nie zebrali plonów, gdyż zostały one przywłaszczone przez W. S. i R. P., którzy prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. P. uznani zostali za winnych popełnienia czynów z art. 278 § 1 k.k. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, uznając, iż J. K. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego "odnośnie działek nr 1/1, 1/2i 1/ 3". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wyjaśniając podstawę prawną oddalenia skargi na tę decyzję, Sąd I instancji wskazał, iż podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającej wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L. z dnia 30 kwietnia 2004 r.) oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytuły cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Analizując definicje pojęć "rolnika" i "posiadacza gospodarstwa rolnego" użyte w przepisach tych aktów prawnych jak i powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji wywiódł, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Wskazał, że "posiadanie" przez rolnika gospodarstwa rolnego, a nie dysponowanie prawem własności wynika z tego, że idea płatności dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Rozważając dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji uznał, że J. K. w 2005 r. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu wskazanych przepisów odnośnie działek ewidencyjnych 1/1, 1/2, 1/3. Podkreślił również, że wszelkie próby udowodnienia, że było inaczej wskazują raczej na to, że do uzyskania takiego posiadania dążył W. S., a nie skarżąca, pomimo, że to ona wniosła o uzyskanie dopłat. Uznając w konkluzji, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa Sąd I instancji u podstaw prawnych wyroku powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez niewłaściwą wykładnię definicji "producent rolny" i przyjęcie, że producent rolny musi legitymować się tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości rolnej; 2. prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (niezastosowanie) - art. 336, art. 339 k.c., art. 340 k.c., 341 k.c. - polegające na uznaniu, wbrew treści powołanych przepisów, że skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru odnośnie działek ewidencyjnych nr 1/1, 1/2 i 1/3 położonych w obrębie L., gmina D. K.; 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7, art. 75 § 1 w związku z art. 8 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a w konsekwencji błędne uznanie, iż organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy stan faktyczny został ustalony w sposób niezgodny z rzeczywistością, oraz naruszenie art. 151 ustawy o p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Ponieważ w obrębie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono zarzut obejmujący niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia administracyjnego okoliczności jak i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, rozważenia wymaga najpierw ten zarzut. Uzasadniając go autor skargi kasacyjnej wywodził, że organy prowadzące postępowanie dowodowe skupiły się wyłącznie na ustaleniu czy skarżąca posiadała tytuł prawny do nieruchomości rolnej, całkowicie pomijając okoliczność faktycznego posiadania nieruchomości. Przenosząc te zarzuty na postępowanie sądowoadministracyjne, kasator wskazuje na sprzeczność w ocenie Sądu I instancji, polegającą na tym, że "Sąd w jednym miejscu wskazuje, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie posiadała nieruchomości rolnej, w innym zaś miejscu Sąd podnosi, że skarżąca posiadała nieruchomość rolną, ale posiadanie to miało charakter bezprawny i nie zasługuje na ochronę prawną". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy formułowaniu tego zarzutu uszło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii bezprawnego korzystania z nieruchomości - wbrew woli właściciela i przy jego jawnym, wyrażonym w prawnie przewidziany sposób sprzeciwie w celu uzyskania korzyści majątkowej dla siebie, nie dotyczyły skarżącej. Według Sądu I instancji ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że J. K. (obecnie S.) nie była posiadaczem spornych działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela i zauważa, że żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wskazuje na to, aby skarżąca była producentem rolnym posiadającym gospodarstwo rolne obejmujące działki o nr 1/1, 1/2 i 1/3. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że wszelkie dowody zgromadzone w sprawie mające wykazać tezę przeciwną odnosiły się do działań W. S.. Natomiast istota sprawy nie sprowadza się do tego, czy uprawnionym do dopłat był W. S. czy też Parafia Prawosławna bądź Gospodarstwo Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, lecz czy przesłanki do otrzymania dopłat spełniała J. K. Jedną z takich przesłanek jest wykazanie, iż ubiegający się o płatności faktycznie posiadał gospodarstwo i prowadził działalność rolniczą. Stąd też wszelkie te argumenty skargi kasacyjnej jak i wywody Sądu I instancji odnoszące się do oceny działań W. S., czy znaczenia wyroku karnego, nie pozostają w żadnym związku z istotą problemu, a zatem faktycznym posiadaniem i prowadzeniem działalności rolniczej przez J. K. Nie ma przy tym racji kasator twierdząc, że w postępowaniu administracyjnym kwestie posiadania powiązano z tytułem prawnym. Wręcz przeciwnie - dwukrotne uchylanie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy spowodowane było koniecznością wyjaśnienia czy ubiegająca się o płatności faktycznie posiadała gospodarstwo rolne. Jak już wcześniej wskazano żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wykazał tej przesłanki. Nadto, co należy również odnotować nie wskazano na jej istnienie także w skardze kasacyjnej, w której posłużono się argumentami dotyczącymi zachowania W. S, a nie skarżącej. Z tych powodów omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nieusprawiedliwione są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru i niewłaściwe zastosowanie art. 336, art. 339, art. 340 i art. 341 k.c. Zarzuty te wiążą się zarówno z wykładnią jak i zastosowaniem powołanych przepisów w zakresie dotyczącym pojęć "producent rolny, posiadacz gospodarstwa rolnego". Zważyć zatem należy, że płatności, o które ubiegała się skarżąca są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r.) . Rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą - chyba, że co innego stanowi rozporządzenie - podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr 1782/2003. Mając na uwadze powyższe, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu. Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2 lit. c cyt. rozporządzenia). Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Rozważając pojęcie "posiadania" czy też "zarządzania przez rolnika" użyte w prawie krajowym i wspólnotowym w orzecznictwie często interpretacji tych pojęć dokonuje się przez pryzmat art. 336 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym, iż kodeksom należy przypisać szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej - i w miarę możliwości - zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktowane są jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (por. wyrok TK z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36, uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1976 r. sygn. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86). Jednakże tej tezy nie można przenosić wprost na wykładnię pojęć użytych w ustawach, przyjętych w efekcie działań wykonawczych w stosunku do przepisów wspólnotowych, jeżeli przepisy wspólnotowe nie upoważniają do zmiany znaczenia lub uzupełnienia tych przepisów. Idea płatności obszarowych wynika bowiem ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy, zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Przenosząc te uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że wykładając pojęcie "posiadacza gospodarstwa rolnego" użyte w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Sąd I instancji stwierdził, że "wskazanie w ustawie na "posiadanie" przez rolnika gospodarstwa rolnego, a nie dysponowanie do niego prawem własności, wynika z tego, że idea płatności dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych". W świetle zacytowanej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji całkowicie nietrafne jest zarzucanie Sądowi, iż przyjął, że "producent rolny musi legitymować się tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości rolnej". Z przyczyn powyżej podanych, za błędne uznać należy stanowisko autora skargi kasacyjnej dotyczące niezastosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym przepisów Kodeksu cywilnego. W tym stanie, rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.