II GSK 318/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie Krystyna Anna Stec NSA Cezary Pryca Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 352/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem, zaskarżonym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że wnioskiem z dnia 16 maja 2005 r. J. K. (obecnie S.) wystąpiła o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005, deklarując 10 działek rolnych do płatności (ONW) o łącznej powierzchni 199,80 ha. Deklaracja dotycząca płatności obejmowała m.in. działkę o numerze ewidencyjnym 1 o powierzchni użytków rolnych 60 ha położoną w obrębie L. gmina D. K. Działka ta została w 2005 r. podzielona na działki ewidencyjne o numerach 1/1, 1/2 i 1/3. Kontrola administracyjna wykazała, że wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2005 r. do działek o numerach 1/1 i 1/2 został również złożony przez Parafie Prawosławną p.w. Przemienienia Pańskiego w L., natomiast w stosunku do działki o nr 1/3 wniosek złożyło Gospodarstwo Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w P.. Uprzednio działki te zostały wydane Agencji Nieruchomości Rolnych w wykonaniu wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia 10.10.2003 r. sygn. akt IC 355/02 nakazującego pozwanym M. S., Z. S. i W. S. wydanie nieruchomości. Wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu 4 listopada 2004 r., przy czym działki były częściowo rolniczo zagospodarowane. Wartość oszacowanej przez rzeczoznawcę produkcji odnoszącej się do działki 1/3 pomniejszyła kwotę zadłużenia W. S. wobec Agencji z tytułu zaległego czynszu dzierżawnego. Następnie działki zostały przekazane odpowiednio Parafii Prawosławnej p.w. Przemienienia Pańskiego w L. oraz Gospodarstwu Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w P., które występowało w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w L. W toku postępowania ustalono nadto, że posiadacze działek nie zebrali plonów, gdyż zostały one przywłaszczone przez W. S. i R. P., którzy prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. P. uznani zostali za winnych popełnienia czynów z art. 278 § 1 k.k. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, uznając, iż J. K. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego "odnośnie działek nr 1/1, 1/2i 1/ 3". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wyjaśniając podstawę prawną oddalenia skargi na tę decyzję, Sąd I instancji wskazał, iż podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153, z dnia 30.04.2004 r. ze zm). Analizując definicje pojęć "rolnika" i "posiadacza gospodarstwa rolnego" oraz "producenta rolnego" użyte w przepisach tych aktów prawnych jak i powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji wywiódł, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Wskazał, że "posiadanie" przez rolnika gospodarstwa rolnego, a nie dysponowanie prawem własności wynika z tego, że idea płatności dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Rozważając dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji uznał, że J. K. w 2005 r. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu wskazanych przepisów odnośnie działek ewidencyjnych 1/1, 1/2, 1/3. Podkreślił również, że wszelkie próby udowodnienia, że było inaczej wskazują raczej na to, że do uzyskania takiego posiadania dążył W. S., a nie skarżąca, pomimo, że to ona wniosła o uzyskanie dopłat. Uznając w konkluzji, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa Sąd I instancji u podstaw prawnych wyroku powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez niewłaściwą wykładnię definicji "producent rolny" i przyjęcie, że producent rolny musi legitymować się tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości rolnej; 2. prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (niezastosowanie) - art. 336, art. 339 k.c., art. 340 k.c., 341 k.c. - polegające na uznaniu, wbrew treści powołanych przepisów, że skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru odnośnie działek ewidencyjnych nr 1/1, 1/2 i 1/3 położonych w obrębie L., gmina D. K.; 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7, art. 75 § 1 w związku z art. 8 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a w konsekwencji błędne uznanie, iż organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy stan faktyczny został ustalony w sposób niezgodny z rzeczywistością, oraz naruszenie art. 151 ustawy o p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Ponieważ w obrębie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono zarzut obejmujący niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia administracyjnego okoliczności jak i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, rozważenia wymaga najpierw ten zarzut. Uzasadniając go autor skargi kasacyjnej wywodził, że organy prowadzące postępowanie dowodowe skupiły się wyłącznie na ustaleniu czy skarżąca posiadała tytuł prawny do nieruchomości rolnej, całkowicie pomijając okoliczność faktycznego posiadania nieruchomości. Przenosząc te zarzuty na postępowanie sądowoadministracyjne, kasator wskazuje na sprzeczność w ocenie Sądu I instancji, polegającą na tym, że "Sąd w jednym miejscu wskazuje, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie posiadała nieruchomości rolnej, w innym zaś miejscu Sąd podnosi, że skarżąca posiadała nieruchomość rolną, ale posiadanie to miało charakter bezprawny i nie zasługuje na ochronę prawną". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy formułowaniu tego zarzutu uszło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii bezprawnego korzystania z nieruchomości - wbrew woli właściciela i przy jego jawnym, wyrażonym w prawnie przewidziany sposób sprzeciwie w celu uzyskania korzyści majątkowej dla siebie, nie dotyczyły skarżącej. Według Sądu I instancji ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że J. K. (obecnie S.) nie była posiadaczem spornych działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela i zauważa, że żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wskazuje na to, aby skarżąca była producentem rolnym posiadającym gospodarstwo rolne obejmujące działki o nr 1/1, 1/2 i 1/3. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że wszelkie dowody zgromadzone w sprawie mające wykazać tezę przeciwną odnosiły się do działań W. S. Natomiast istota sprawy nie sprowadza się do tego, czy uprawnionym do dopłat był W. S. czy też Parafia Prawosławna p.w. Przemienienia Pańskiego bądź Gospodarstwo Gruntów Marginalnych i Mieszkaniowych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, lecz czy przesłanki do otrzymania dopłat spełniała J. K. Jedną z takich przesłanek jest wykazanie, iż ubiegający się o płatności faktycznie posiadał gospodarstwo i prowadził działalność rolniczą. Stąd też wszelkie te argumenty skargi kasacyjnej jak i wywody Sądu I instancji odnoszące się do oceny działań W. S., czy znaczenia wyroku karnego, nie pozostają w żadnym związku z istotą problemu, a zatem faktycznym posiadaniem i prowadzeniem działalności rolniczej przez J. K. Nie ma przy tym racji kasator twierdząc, że w postępowaniu administracyjnym kwestie posiadania powiązano z tytułem prawnym. Wręcz przeciwnie - dwukrotne uchylanie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy spowodowane było koniecznością wyjaśnienia czy ubiegająca się o płatności faktycznie posiadała gospodarstwo rolne. Jak już wcześniej wskazano żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wykazał tej przesłanki. Nadto, co należy również odnotować nie wskazano na jej istnienie także w skardze kasacyjnej, w której posłużono się argumentami dotyczącymi zachowania W. S., a nie skarżącej. Z tych powodów omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nieusprawiedliwione są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i niewłaściwe zastosowanie art. 336, art. 339, art. 340 i art. 341 k.c. Zarzuty te wiążą się zarówno z wykładnią jak i zastosowaniem powołanych przepisów w zakresie dotyczącym pojęć "producent rolny, posiadacz gospodarstwa rolnego". Płatność, o którą ubiegała się skarżąca jest formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Stosownie do preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80) wsparcie dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. W myśl ustępu 2 komentowanego przepisu dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony i podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. W świetle treści tego przepisu dodatki wyrównawcze (płatności ONW) przysługują temu, kto użytkuje rolniczo grunt i zobowiązuje się go użytkować w dalszym ciągu przez co najmniej 5 lat od daty otrzymania pierwszej płatności ONW. Prawodawca wspólnotowy wprowadzając przesłanki uprawniające do otrzymania dodatku wyrównawczego nie powiązał ich z jakąkolwiek formą władztwa nad użytkowanym gruntem. Przywołane rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą - chyba że co innego stanowi rozporządzenie - podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia Rady Nr 1257/1999. Ustawa ta określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące m.in.: wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (art. 1 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 5 ust. 1 a) tej ustawy, pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy producentem rolnym jest, stosownie do art. 3 pkt 3 a) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, posiadacz gospodarstwa rolnego. Dla prawidłowej wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego uprawnionego do otrzymania płatności ONW kluczowe znaczenie ma omówiona wcześniej regulacja zawarta w prawie wspólnotowym (art. 14 rozporządzenia Rady 1257/1999). Posiadaczem rolnym jest zatem ten, kto faktycznie użytkuje grunt rolny położony na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Rozważając pojęcie "posiadacza gospodarstwa rolnego" użyte w prawie krajowym w orzecznictwie często interpretacji tego pojęcia dokonuje się przez pryzmat art. 336 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym, iż kodeksom należy przypisać szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej - i w miarę możliwości - zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktowane są jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (por. wyrok TK z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36, uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1976 r. sygn. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86). Jednakże tej tezy nie można przenosić wprost na wykładnię pojęć użytych w ustawach, przyjętych w efekcie działań wykonawczych w stosunku do przepisów wspólnotowych, jeżeli przepisy wspólnotowe nie upoważniają do zmiany znaczenia lub uzupełnienia tych przepisów. Idea płatności wynika bowiem ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu wsparcia nie wystarczy, zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Przenosząc te ogólne uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że wykładając pojęcie "posiadacza gospodarstwa rolnego", Sąd I instancji stwierdził, że "wskazanie w ustawie na "posiadanie" przez rolnika gospodarstwa rolnego, a nie dysponowanie do niego prawem własności, wynika z tego, że idea płatności dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych". W świetle zacytowanej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji całkowicie nietrafny jest zarzut stawiany temu Sądowi, iż przyjął on w zaskarżonym wyroku, że wykładnia art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wskazuje, że "producent rolny musi legitymować się tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości rolnej". Z przyczyn powyżej podanych, za błędne uznać należy stanowisko autora skargi kasacyjnej dotyczące niezastosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym przepisów Kodeksu cywilnego. W tym stanie, rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.