II OSK 762/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 404/08 w sprawie ze skargi B. D. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 404/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. i J.A. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Burmistrz Gminy Żukowo ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z przyłączem energetycznym na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości T. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli J. A. i B. D. Nie wyrazili oni zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ich miejsca zamieszkania. Wskazali na szkodliwy wpływ planowanej inwestycji (promieniowanie elektromagnetyczne, hałas, zagrożenia wynikające z ewentualnej awarii) oraz jej ujemny wpływ na walory kulturowe i środowiskowe. Odwołując się do ustaleń raportu, sporządzonego w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzili, że wydana decyzja narusza ich interes faktyczny i prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu podano, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz nieruchomości na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Z analizy, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji oraz załącznika graficznego do decyzji, wynika, że inwestycja celu publicznego, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zlokalizowana na działce nr ew. [...] w miejscowości T., a wpływ planowanej inwestycji (obszar jej oddziaływania) ogranicza się do wymienionej działki. Właścicielem działki nr ew. [...] jest M. K. Ze wskazanych dowodów Kolegium wyprowadziło wniosek, że wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu mającym na celu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości T. Możliwe utrudnienia związane z lokalizacją masztu, stanowiącego element planowanej inwestycji, w bezpośrednim sąsiedztwie działki użytkowanej przez odwołujących wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania. Ustalenie, że wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (art. 105 § 1 k.p.a.). B. D. oraz J. A. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze domagali się uchylenia powyższej decyzji. Podnieśli, iż w niniejszej sprawie nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe i twierdzenia skarżących oraz nie został zebrany cały materiał dowodowy. Skarżący podali, że wniosek [...] Sp. z.o.o. nie zawierał wymaganych danych umożliwiających ustalenie stron w przedmiotowym postępowaniu. W pismach z dnia [...] września 2007 r. jak i [...] grudnia 2008 r. wnosili istotne dla sprawy dowody, iż przy tak przyjętej lokalizacji inwestycji oddziaływanie, wskazane na mapie stanowiącej załącznik do prowadzonego postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji ewidentnie wskazywało naruszenie ich interesu prawnego - oddziaływania promieniowania przekraczającego wartość [...] W/m2. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. domagali się, aby obszar ten mieścił się w całości na terenie wnioskodawcy i nie wykraczał na teren ich działki, gdyż nakładające się pasma promieniowania z azymutu [...] stopni i [...] stopni występują w całości na terenie obejmującym budynek mieszkalny nr [...] zlokalizowany na działce nr [...] w T., który należy do skarżących. Podali, że z uwagi na to, iż nie podano mocy nadajników można domniemać, że oddziaływanie na ich budynek może być jeszcze wyższe. Wniosek [...], na podstawie którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawierał wymaganych danych wynikających z art. 52 ustawy. Organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, a organ II instancji nie zwrócił uwagi na ważne, wymagane prawem aspekty, które mają decydujący wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji jak i ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego decyzja nie zawiera także uzasadnienia prawnego i faktycznego. Nie odniesiono się do ich uwag i nie wskazano okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany był rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tzn. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Zasada ta obowiązuje również w przypadku rozpatrywania odwołania o charakterze uznaniowym. Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz przepisy o właściwości organów (art. 156 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 404/08 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 tej ustawy określił, że nie może ona być wykonana. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że we wniosku określono charakterystykę inwestycji wskazując: "budowa masztu [...] m n.p.t., budowa typowego kontenera technologicznego u podstawy masztu na postumencie, stacja nie emituje zanieczyszczeń i nie ma zapotrzebowania na media poza energią elektryczną, stacja emituje pole elektromagnetyczne niejonizujące". Do wniosku dołączono między innymi mapę w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami działki nr [...] oraz zakreskowanym obszarem usytuowania projektowanego masztu, z którego wynika, że inwestycja zostanie zlokalizowana przy granicy z zabudowaną działką nr [...]. W toku postępowania, w związku z uzgodnieniami, organ I instancji wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku, polegającego na dostarczeniu załącznika graficznego umożliwiającego określenie rzędnej posadowienia obiektu, co zostało przez inwestora wykonane, a rzędna terenu określona na [...] m n.p.m. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy Żukowo Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nie wynika jednak, na jaki obszar przedmiotowa decyzja będzie oddziaływać. Natomiast załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza - Wyniki analizy urbanistycznej i formalnoprawnej - wskazuje w punkcie [...] (Analiza stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji): "obszar oddziaływania inwestycji: działka nr [...] położona w miejscowości T.". Załącznik graficzny do decyzji (mapka w skali 1:1000) zawiera, według legendy, zaznaczoną granicę działki nr [...] oraz zakreślony teren obejmujący lokalizację inwestycji. Skarżący nie byli adresatami decyzji organu I instancji, nie otrzymywali zapadłych w sprawie postanowień uzgadniających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skarżących ustaliło, że nie są oni stroną niniejszego postępowania administracyjnego, ponieważ wpływ planowanej inwestycji (obszar jej oddziaływania) ogranicza się do działki nr [...], a dokonało takiej oceny odwołując się do załącznika nr [...] (Analizy) oraz załącznika graficznego do decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu ocena ta jest wadliwa i wobec tego zaskarżona decyzja wydana została w warunkach naruszenia przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyznanie skarżącym statusu strony i rozpatrzenie ich odwołania musiałoby doprowadzić do wydania jednej z decyzji określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami sąsiedniej nieruchomości zabudowanej, a planowana zabudowa dotyczy obiektu (masztu antenowego o wysokości [...] m) usytuowanego w odległości [...] m od zabudowania skarżącej. Wysoce wątpliwa, nazbyt pochopna i nienależycie uzasadniona, co pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., jest ocena braku oddziaływania inwestycji na stanowiącą własność skarżących, sąsiednią nieruchomość. W ocenie Sądu decyzja SKO narusza także przepisy postępowania, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnych wyjaśnień kwestii oddziaływania planowanej inwestycji celu publicznego oraz błędną ocenę znajdującego się w aktach materiału dowodowego. Oddziaływanie planowanej inwestycji, jak ustalił organ II instancji, obejmuje nieruchomość o numerze ew. [...], położoną w miejscowości T., której właścicielem jest M. K., stanowiącą działkę, na której planuje się usytuowanie inwestycji celu publicznego. Przyjmując bezkrytycznie taki obszar oddziaływania inwestycji w ślad za organem I instancji, SKO odwołuje się wyłącznie do załączników do decyzji tego organu, nie badając nawet treści wniosku inwestora oraz dołączonych do niego załączników. SKO nie przeprowadziło tym samym rzetelnej oceny analizy ani nie ustaliło stanu faktycznego pozwalającego na jednoznaczne zajęcie stanowiska w przedmiotowej kwestii. Organ administracji wszczynając przedmiotowe postępowanie na wniosek inwestora powinien był w pierwszej kolejności zbadać treść wniosku pod kątem warunków formalnych, określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek powyższy musi w szczególności określać obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać (negatywnie), natomiast organ jest zobowiązany do badania wskazanego zasięgu oddziaływania. Pojęcie "oddziaływania" trzeba rozumieć szeroko, jako oddziaływanie faktyczne na wszystkie elementy środowiska, a także na nieruchomości sąsiednie, w szerokim rozumieniu tego sąsiedztwa. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że we wniosku [...] w części opisowej nie została określona charakterystyka obejmująca parametry techniczne inwestycji (wynikające z norm techniczno-budowlanych) oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt c). W części graficznej wniosku, na dołączonej kopii mapy zasadniczej, co wynika jednoznacznie z treści legendy, zakreślono jedynie granice terenu objętego wnioskiem, z zaznaczonym miejscem lokalizacji inwestycji, nie określając granic obszaru, na które inwestycja będzie oddziaływać. Wniosek zatem, jak trafnie wywodzą skarżący, zawierał braki uniemożliwiające jego rozpoznanie bez uzupełnienia, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie mógł żądać uzupełnienia wniosku w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłoby to zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie określony tym przepisem, jak i zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji powinna była zapaść inna decyzja, uwzględniająca konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, bowiem na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie można ustalić jednoznacznie kręgu stron niniejszego postępowania, poza inwestorem i właścicielem działki nr [...]. Z przytoczonych wyżej okoliczności sprawy, również treści odwołania wynika fakt, że skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, a planowane przedsięwzięcie może mieć wpływ na ich nieruchomość, w tym także na możliwość jej zabudowy, a w każdym wobec braku jakichkolwiek dowodów dla oceny, że działka nr [...] nie pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, istniały przesłanki do uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, lecz należało rozpatrzyć odwołanie na zasadach określonych w art. 127 § 1 w związku z art. 138 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika [...] Sp. z o.o. zarzucając WSA w Gdańsku naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 w zw. z art. 78 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 j.t.) polegającą na przyjęciu, iż J. A. oraz B. D. są stronami postępowania w postępowaniu administracyjnym o wydanie przedmiotowej decyzji, co skutkowało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy k.p.a. Ponadto zarzucono Sądowi Instancji błędną wykładnię art. 52 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż wniosek [...] Sp. z o.o. nie zawiera elementów określonych w w/w przepisie. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że zarówno przeznaczenie działki skarżących jak i charakter inwestycji skarżącego w żaden sposób nie ogranicza praw właścicieli działki, na których potencjalnie może znaleźć się inwestycja objęta wnioskiem jak i właścicieli działek sąsiednich jak i jakichkolwiek innych. Nie można bowiem utożsamiać interesu faktycznego osób trzecich, dotyczących niejako prewencyjnego sprawdzenia potencjalnego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej w przestrzeni, tj. osób sąsiadujących z planowaną inwestycją [...], z interesem prawnym tychże osób, polegającym na ochronie przed ewentualnymi negatywnymi skutkami związanymi z realizacją faktyczną procesu budowlanego objętego decyzją. Planowana inwestycja w żaden sposób nie może oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Nie zostali oni pozbawieni gwarancji ochrony swoich praw. Skarżący w żadnym momencie nie zaprezentowali dowodu oddziaływania na ich nieruchomość, który usprawiedliwiałby dokonaną przez Sąd ocenę, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie wskazuje argumentów, które pozwalałoby chociażby na uprawdopodobnienie, iż określony przez wnioskodawcę obszar inwestycji nie odpowiada prawdzie, gdyż oddziałuje na sąsiednią działkę w sposób pozbawiający właścicieli korzystania z rzeczy zgodnie z treścią art.140 kodeksu cywilnego. Oznacza to, iż Sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż to wnioskodawca powinien przedstawić dowody na potwierdzenie oddziaływania bądź nieoddziaływania inwestycji na jakiekolwiek sąsiednie działki, celem ustalenia potencjalnych stron postępowania, gdyż w tej mierze kwestionuje stanowisko wnioskodawcy i rzetelność przygotowanego przez wnioskodawcę wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. A. i B. D. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia zarówno przepisów postępowania na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jak też zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego na gruncie pkt 1 tego przepisu. W zakresie obu podstaw skarga jest niezasadna. Zarzut naruszenia przepisów postępowania określony został w sposób nieprawidłowy z punktu wskazanych wyżej wymogów sporządzenia skargi kasacyjnej. Po pierwsze dlatego, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż naruszenie wskazanych w niej przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Autor ograniczył się bowiem w podstawach skargi do niedokładnego powtórzenia regulacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko nie zauważając różnicy pomiędzy możnością wpływu a samym wpływem (naruszenie to wedle autora skargi kasacyjnej, "miało wpływ na wynik postępowania") i nie wskazując na istotny zakres tego potencjalnego wpływu, ale ponadto zupełnie nie wykazując tego wpływu w uzasadnieniu skargi. Co więcej, autor skargi kasacyjnej nie wymienia w podstawach skargi żadnych przepisów postępowania, których naruszenie zarzuca. W uzasadnieniu wprawdzie wskazuje w jego końcowej części na przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie przeprowadza jednak w stosunku do nich żadnej argumentacji oraz nie wiąże ich ze wskazanym wyżej, a zawartym w podstawie skargi kasacyjnej zarzutem. Tym bardziej autor tej skargi nie wykazuje kontekstu, z jakim należy związać zastosowanie powyższych przepisów k.p.a. przez organy administracji z podniesionym w podstawach skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji w sytuacji, gdy to Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku braki w zakresie ustaleń faktycznych przez organy administracji (s. 5-7 uzasadnienia wyroku). Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd I instancji. W świetle powyższego, Skład orzekający nie dostrzegł żadnych podstaw, świadczących o zasadności tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu kasacyjnego opierającego się na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od ich merytorycznej nietrafności, także w stosunku do nich należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej, powołując się na błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazał, jaka wykładnia tych przepisów jest w jego ocenie prawidłowa. Zarzuty te w uzasadnieniu nie zostały argumentacyjnie rozwinięte jako zarzuty odrębne, co także utrudnia pełną kontrolę kasacyjną ich trafności. Nie może być ponadto skutecznym zarzut błędnej wykładni, która w zakresie wykładni art. 52 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy miałaby polegać na przyjęciu, iż wniosek nie zawiera elementów określonych w przepisie. Wykładnia przepisu polega na rozumieniu poszczególnych słów i terminów w nim użytych oraz sensu normy (wzoru zachowania) w nim wyrażonej, w związku z innymi normami stosowanymi w danym procesie decyzyjnym (wykładnia systemowa). Na wynik takiej wykładni nakłada się elementy stanu faktycznego (którym w tym przypadku jest treść wniosku), ale ani to nałożenie ani samo badanie treści wniosku nie jest składnikiem rozumowań interpretacyjnych w zakresie wykładni przepisu. Można zatem formułować zarzut nieprawidłowego ustalenia w drodze wykładni zakresu i treści niezbędnych elementów jakie są wymienione czy określone w przepisie, ale nie można formułować zarzutu, że w drodze wykładni błędnie określono, iż elementów określonych w przepisie nie zawiera wniosek. To ostatnie rozumowanie dotyczy już bowiem kwalifikacji treści wniosku (subsumpcji w ramach normy kwalifikacyjnej) i nie jest samodzielnym składnikiem wykładni. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w związku ze wskazanymi w tym miejscu innymi przepisami k.p.a. dotyczy błędnego zakreślenia pojęcia strony posiadającej interes prawny w związku z zakresem oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią. W ocenie autora skargi kasacyjnej takie oddziaływanie nie ma miejsca, w związku z czym należało negatywnie określić status właścicieli działki sąsiedniej jako strony tego postępowania oraz negatywnie zakwalifikować ich prawo do złożenia odwołania. W ocenie Składu Orzekającego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż brak dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych, dotyczących wpływu planowanej inwestycji na przedmiotowe działki, nie pozwolił na uznanie, że trafne jest jednoznaczne przesądzenie, iż właściciele nie posiadają interesu prawnego. Ograniczenie się do akceptacji treści wniosku o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przyjęcia, iż planowana inwestycja oddziałuje jedynie na działkę, na której jest realizowana, w sytuacji, gdy jej lokalizacja jest przewidziana przy granicy z działką skarżących, a sama inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, której charakter zwykle powoduje konieczność szczegółowego badania zakresu jej oddziaływania, nie spełnia wymogów prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności związanych z realizacją tej inwestycji. Sąd wskazał przy tym (s. 4-5 uzasadnienia) przesłanki, na których oparł swoje przekonanie o braku zakreślenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i badania jej wpływu na ocenę statusu strony postępowania. Tym bardziej zatem nie może to przesądzać o odmowie właścicielom działki sąsiedniej, wpływ na którą nie został zbadany, statusu strony postępowania administracyjnego. Brak zasadności tego zarzutu jest także związany z nietrafnym zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezasadne należy w szczególności uznać podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty odnośnie do elementów stanu faktycznego, które winny być wskazane przez skarżących właścicieli działki sąsiedniej w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Na gruncie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek taki należy kierować do wnioskodawcy (inwestorowi), a organ administracji ma na gruncie przepisów k.p.a. poszczególne składniki tego stanu ustalić i ocenić. Sąd wskazał w tym kontekście na niezbędne elementy związane z oddziaływaniem i charakterystyką planowanej inwestycji, stwierdzając konieczność ich umieszczenia we wniosku oraz powinność badania przez organ administracji zawartości wniosku, której w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu zabrakło. Okoliczności powyższe, połączone z brakiem reakcji organu w tym zakresie na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., zostały trafnie wskazane w uzasadnieniu wyroku jako czynniki przesądzające o niezgodności z prawem umorzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego na gruncie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powyższych względów, biorąc pod uwagę przytoczone argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną.