I OSK 1464/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 410/08 w sprawie ze skargi Ł. W. na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na naukę - zarzutów do postępowania egzekucyjnego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 410/08 uwzględnił skargę Ł. W. i uchylił postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. z [...] maja 2008 r.; nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na naukę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgłoszone przez skarżącego zarzuty oparte zostały na art. 33 pkt 2, 3 i 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z nimi, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (pkt 10). Stosownie do treści art. 34 ust. 1 u.p.e. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był m.in. ostatnio przywołany przepis, który obliguje wierzyciela do wypowiedzenia się w sprawie zgłoszonych zarzutów przed rozpoznaniem ich przez organ egzekucyjny. Przy czym, co wymaga podkreślenia organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1 - 5 ustawy, co oznacza, iż wierzyciel rozpoznając zarzuty, nie może wyrazić dowolnego stanowiska, argumentując to faktem, że i tak o zgłoszonych zarzutach rozstrzygnie organ egzekucyjny. Wierzyciel w rozstrzygnięciu wydanego postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zarzutów, może uznać zgłoszone zarzuty za uzasadnione w całości lub w części, ewentualnie uznać zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Taki wniosek płynie, z treści art. 34 ust. 1 u.p.e., z którego wynika, że wierzyciel ma odnieść się do zasadności zgłoszonych zarzutów. Ponadto uznanie lub nie zasadności zgłoszonych zarzutów ma znaczenie co do dalszych losów postępowania egzekucyjnego i może stanowić postawę np. umorzenia czy też zawieszenia tego postępowania. Wierzyciel nie jest natomiast uprawniony do modyfikowania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Treść obowiązku określonego w tytule wykonawczym musi być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek lub przepisem prawa, z którego wynika wprost obowiązek. Wierzyciel nie jest uprawniony do podania w tytule wykonawczym obowiązku zmodyfikowanego w porównaniu z treścią decyzji lub przepisu prawa stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, także wtedy, gdy miałoby to na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści obowiązku (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003, s. 108). Wynika to z faktu, że to w decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mają zostać ustalone prawa i obowiązki strony, które następnie mogą zostać egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie niniejszej zaś w istocie doszło do modyfikacji nie tylko obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ale także obowiązku wynikającego z decyzji wydanych przez organy w sprawie określenia zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę przypadających do zwrotu przez skarżącego. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu II instancji narusza prawo. Wierzyciel, czy też organ II instancji nie są uprawnieni do zmiany obowiązku nałożonego decyzją administracyjną w ramach postępowania egzekucyjnego. Skoro w ocenie organu II instancji decyzja z [...] listopada 2005r. narusza prawo, to organ ten może rozważyć jedynie jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybach przewidzianych w kpa. Organ odwoławczy rozstrzygając zażalenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W rozstrzygnięciu organu II instancji brak jest rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości lub części, które winno się znaleźć w rozstrzygnięciu, skoro organ II instancji orzekał co do istoty sprawy. Ponadto organ II instancji zmienił zaskarżone postanowienie w sposób, w którym wyszedł poza ramy rozstrzygnięcia, jakie mógł podjąć organ I instancji będący wierzycielem w sprawie, tzn. wierzyciel mógł uznać zarzuty za zasadne lub uznać je za nieuzasadnione. Organ odwoławczy nie był natomiast uprawniony do zmiany postanowienia poprzez zmianę treści obowiązku ustalonego w wymienionych decyzjach i tytule wykonawczym. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. nie ma też racji wskazując, iż zarzut błędnego oznaczenia wierzyciela nie może być podstawą zarzutów. Zobowiązany może bowiem taki zarzut podnieść z mocy art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.). Stosownie natomiast do treści art. 5 § 1 pkt 1 tejże ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Z przytoczonego ostatnio przepisu jasno wynika, iż wierzycielem w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej jest organ orzekający w sprawie w I Instancji. Skoro więc organem orzekającym był Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w B., to ten organ będzie wierzycielem, nie zaś sama Jednostka Wojskowa. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi, że żadna norma prawna nie uprawnia Dowódcy Jednostki Wojskowej do inicjowania egzekucji administracyjnej. Jak wskazano, wyżej wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku, tym podmiotem jest zaś właściwy organ do orzekania w I instancji, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Można wskazać, że z art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że w przypadku gdy żołnierz zawodowy nie uiści dobrowolnie kosztów ustalonych w decyzji, ich wyegzekwowanie następuje na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis w tym brzmieniu ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 11 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który stanowi że do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierz) zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy o zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie jest także zasadny zarzut skargi wskazujący, że organ II instancji nie rozpoznał zarzutu dotyczącego wydania postanowienia przez Zastępcę Dowódcy Jednostki Wojskowej. Organ II instancji bowiem w zaskarżonym postanowieniu w pełni ustosunkował się do tego zarzutu wskazując, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] rozkazem nr [...] z [...] października 2007 r. powierzył płk S. R. (Zastępcy Dowódcy JW. [...]) czasowe pełnienie obowiązków na nieobsadzonym stanowisku Dowódcy tej Jednostki. W aktach sprawy znajduje się stosowny wyciąg z rozkazu dziennego Dowódcy JW. [...] potwierdzający tę okoliczność. Powyższy wyrok został zaskarżony w części, "w której nie rozstrzygnięto co do naruszenia przez organ skarżony prawa procesowego". Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc i w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 kpa, które to uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez Sąd zasady swobodnej oceny dowodów, która w danym przypadku była oceną dowolną przez nie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz nierozpatrzenia kompleksowo całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W oparciu o te zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie w części zaskarżonego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 sierpnia 2008 roku., I SA/Ol 410/08 i przekazanie sprawy temu Sądowi w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu skarżonego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek dłużnika zapłaty należności pieniężnej po pierwsze ustalony został decyzją nr [...] Dowódcy JW Nr [...] w E. i treść obowiązku wynikającego z tego orzeczenia dotyczyła zapłaty kwoty 50.382,67 zł tytułem zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę dłużnika, w związku z decyzją Dowódcy JW Nr [...] w B. z [...].11.2005 r. w sprawie rozłożenia na raty w 60 równych ratach (po ustaleniu w drodze umowy pozostałych warunków spłaty należności), a nie jak przedstawiono to w tytule wykonawczym zwrot 50.382,67 zł tytułem zwrotu kosztów nauki, w dodatku z odsetkami od 28.11.2005 r. według stawki 11,5%. Obowiązek zapłaty odsetek w związku z rozłożeniem należności na raty i nie wskazaniem pozostałych warunków ich zapłaty jeszcze nie powstał. Tak więc egzekucja nie mogła dotyczyć całości zobowiązania gdyż egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Artykuł 3 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej definiuje jednostkę wojskową. Nie jest ona osobą prawną ani nawet jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność do czynności prawnej. Żadna norma prawna nie uprawniała ani Dowódcy Jednostki Wojskowej ani tym bardziej Zastępcy Dowódcy Jednostki Wojskowej do inicjowania egzekucji administracyjnej. Nie ma też normatywnego uzasadnienia dla prowadzenia egzekucji na rzecz wskazanych podmiotów lub jednostek wojskowych. Naruszenie artykułu 33 u.p.e. przejawiło się w pominięciu (nieuznaniu) następujących zarzutów: 1) wskazany obowiązek nie jest wymagany z uwagi na rozłożenie należności na raty; 2) błędnie oznaczono wierzyciela; 3) błędnie określono termin, od którego nalicza się odsetki; 4) błędnie oznaczono rodzaj i stawki odsetek. Organ, który w uzasadnieniu uznał przynajmniej część zarzutów skarżącego nie zrobił tego w rozstrzygnięciu pisma. Tymczasem artykuł 34 u.p.e. nakazuje wypowiedzenie się wierzycielowi co do zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Organ, który ma zająć stanowisko w sprawie ma określić się, czy uznaje zarzuty w całości albo w części albo czy uznaje zarzuty za nieuzasadnione. Skarżone postanowienie nie zwierało tego waloru, zmienia ono za to treść tytułu wykonawczego, co jest działaniem contra legem. Nie tylko nie ma do takiego działania upoważnienia normatywnego, ale również wykracza to poza zakres opisanych w artykule 34 u.p.e. Z tej też przyczyny skarżone postanowienie w sposób rażący narusza prawo i w tym zakresie nie ma podstawy prawnej. Ponadto zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2) kpa w zakresie i w sposób, w jaki zrobił to organ administracji jest sprzeczne z art. 18 u.p.e. Jak stwierdza P. Przybysz: "Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego Kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie, i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów Kpa oraz niedopuszczalność stosowania przepisów Kpa w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym." Mimo przywołania art. 138 kpa organ w ogóle go nie zastosował, gdyż w tym wypadku winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Organ zmienił zaskarżone postanowienie i ustalił w określonym przez siebie zakresie. Zwroty zmienić i uchylić nie są tożsame wskazuje na to chociażby treść art. 154 kpa czy art. 155 kpa. Organ nadzoru nie rozważył zarzutu, że wskazane postanowienie zostało wydane nie przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] a przez Zastępcę Dowódcy Jednostki Wojskowej, do pisma nie dołączono dokumentu wskazującego na umocowanie do działania a pieczątka nie zawiera oznaczenia "z upoważnienia". Zdaniem strony wskutek takiego działania organu doszło do naruszenia art. 7 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w skarżonym orzeczeniu, co do zasady przyznał on rację Skarżącemu jednakże wskazał na uprawnienie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. do inicjowania egzekucji administracyjnej oraz posiłkowo oparł się na treści art. 54 ust. 7 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Pogląd o możliwości inicjowania egzekucji administracyjnej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej jest zdaniem Skarżącego i w świetle przytoczonej argumentacji nieprawidłowy i wymaga skorygowania. Podobnie Skarżący nie podziela zakresu interpretacji i możliwości zastosowania art. 54 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a to z tej przyczyny, że Skarżący nie jest żołnierzem zawodowym i już z tej przyczyny znajduje się poza hipotezą omawianego przepisu czy poprawniej normy prawne z tego przepisu wywiedzionej. Ponadto Sąd nie będąc związany zarzutami skargi winien rozpatrzyć sprawę kompleksowo. Tymczasem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie brak jest odniesienia co do pozostałych zarzutów zgłaszanych przez Skarżącego co narusza art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie procesowym z 10 grudnia 2008 r. Dowódca JW Nr [...] w E. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 410/08 w całości i umorzenie postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bowiem bezprzedmiotowe, wobec wydania przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. postanowienia z [...].06.2008 r., którym umorzono postępowanie egzekucyjne na skutek uznania zgłoszonych przez skarżącego zarzutów za zasadne. W odpowiedzi na to pismo, pełnomocnik skarżącego Ł. W. podtrzymał skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej to: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie dotyczącym postępowania cywilnego panuje niekwestionowany pogląd, że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji (nie można przywrócić terminu do uzupełnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie), co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną - por. postanowienie SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00 (OSNC 2001, nr 3, poz. 52). Pogląd ten został zaakceptowany w literaturze z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego - B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 426; A. Skoczylas: Glosa do postanowienia NSA z 16 marca 2004 r., FSK 209/04, OSP 2004, nr 6, poz. 73, J. P. Tarno: Odrzucenie skargi kasacyjnej, "Przegląd Podatkowy" 2005, nr 6, s. 33 i n., a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. przywołane wyżej postanowienie z 16 marca 2004 r., FSK 209/04. Przy tym, braki w zakresie wymagań materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej nie mogą być uzupełnione po upływie terminu do jej wniesienia. Ze względu na wymagania konstrukcyjne stawiane skardze kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, ponieważ nie zawiera wszystkich wymaganych elementów konstrukcyjnych wymienionych w art. 176 p.p.s.a. Wskazanie, czy kwestionowane orzeczenie jest zaskarżone w całości, czy też jedynie w części musi być dokonane w sposób umożliwiający identyfikację zakresu zaskarżenia. W przeciwnym bowiem wypadku nie zostaną ustalone granice zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej stosownie do postanowień zawartych w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Takim właśnie brakiem dotknięta jest rozpoznawana skarga kasacyjna. Co prawda, stwierdza się w niej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 410/08 został zaskarżony w części, "w której nie rozstrzygnięto co do naruszenia przez organ skarżony prawa procesowego", ale takiej części nie ma w zaskarżonym wyroku. Zaskarżenie części orzeczenia sądu I instancji, która w rzeczywistości nie istnieje jest równoznaczne z brakiem wskazania w skardze kasacyjnej zakresu zaskarżenia. Brak ten czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Stanowi to samodzielną przesłankę jej odrzucenia. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało odrzucić.