IV SA/Wa 729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa zwalniającego z zakazów - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) stycznia 2008r. Minister Środowiska odmówił wydania M. O. świadectwa zwalniającego z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, dla żywego osobnika żółwia greckiego (Testudo hermanni). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, wszelkie działania komercyjne w stosunku od okazów żółwia greckiego począwszy od 1 maja 2004r., są zakazane. Istnieje jednak możliwość uchylenia tego zakazu poprzez uzyskanie świadectwa zwalniającego z zakazu handlu. Jednym z warunków uzyskania takiego świadectwa jest wykazanie przez wnioskodawcę, że zostały spełnione warunki w zakresie znakowania okazu. W ocenie organu żółw winien zostać oznakowany za pomocą mikroczipowego transpondera. Taki sposób oznaczenia poparła także Państwowa Rada Ochrony Przyrody. Skoro wnioskodawca nie wyraża zgody na taki sposób oznakowania, świadectwo zwalniające z zakazu handlu nie może zostać wydane. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M. O., Minister Środowiska decyzją z dnia (...) lutego 2008r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 5 oraz w nawiązaniu do art. 66 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, jednym z warunków wydania świadectwa zwalniającego z zakazu handlu, jest spełnienie wymogu w zakresie zgodnego z prawem oznakowania okazu. Stosownie do art. 66 ust. 3 wymienionego rozporządzenia żywe kręgowce, inne niż ptaki urodzone i hodowane w niewoli, znakowane są za pomocą mikroczipowego transpondera. Identyfikacja inną metodą niż powyższa możliwa jest wtedy gdy organ zarządzający Konwencji Waszyngtońskiej danego kraju Unii Europejskiej (w Polsce Minister Środowiska) uzna, że użycie transpondera jest niewłaściwe ze względu na fizyczne właściwości lub zachowanie okazu. Wnioskodawca nie wykazał, że przedmiotowy żółw ze względu na swój stan nie może zostać oznakowany tą metodą. Inne kraje UE przyjęły inny sposób oznakowania okazów żółwia greckiego, nie oznacza to jednak, iż uznanie metody znakowania przyjętej przez inny kraj UE pociąga za sobą obowiązek stosowania takich samych zasad w danym kraju. W przedmiotowej sprawie Państwowa Rada Ochrony Przyrody jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra Środowiska w zakresie ochrony przyrody wydała opinię, że brak przeciwwskazań do zastosowania transpondera. Mając powyższe na uwadze oraz w oparciu o zebraną dokumentację Minister uznał, że nie ma podstaw do wydania świadectwa zwalniającego z zakazu handlu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego M. O. twierdząc, że decyzję odmowną uzasadniono opinią Państwowej Rady Ochrony Przyrody, co jest sprzeczne z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi oraz art. 46, 48, 50 oraz 66 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006r. Przepisy te wskazują na wyłączną właściwość organu administracyjnego (zwanego organem zarządzającym) w sprawach o wydanie świadectwa i nie uzależniają wydania takiego świadectwa od opinii jakiegokolwiek organu naukowego. Minister nie może zatem powoływać się na taką opinię gdyż nie jest ona wiążąca dla organu administracji. Zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 Minister obowiązany jest uznać metodę identyfikacji fotograficznej żółwia skoro metoda ta jest stosowana przez inne kraje członkowskie UE. Taki sposób jest całkowicie bezinwazyjny i tym samym bezpieczny dla małych okazów. Skarżący podnosi, że organ nie przedstawił opinii biegłego specjalisty, a jedynie powołał się na art. 66 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006, na bliżej nieokreślone informacje oraz opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, bez szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji. U żółwia nie istnieje odpowiednia ilość masy mięśniowej, w której można umieścić transponder, stąd w krajach europejskich przyjęto zasadę niestosowania mikroczipów u okazów o wadze poniżej 500g. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia (...) sierpnia 2008r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazał, że Sąd Rejonowy dla W. (...) Wydział Karny wydał w dniu (...) lipca 2008r. wyrok uniewinniający w sprawie, w której został oskarżony o naruszenie przepisów poprzez sprzedaż żółwi bez świadectwa zwalniającego z zakazu handlu. Podczas procesu poddano w wątpliwość zdolność Ministra Środowiska do wystawiania tego rodzaju świadectw. Z tego względu decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje jej nieważnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie może zostać uwzględniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżony akt nie naruszył przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Pogląd prawny przyjęty w zaskarżonej decyzji, jak również argumentacja zawarta w pierwszym rozstrzygnięciu Ministra, w ocenie Sądu są trafne. W pierwszej kolejności jednakże koniecznym było rozważenie, także w kontekście zarzutu podniesionego przez skarżącego, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 kpa jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej, który ma załatwić określoną sprawę, jest ustalenie przezeń zakresu swojej właściwości, w tym właściwości rzeczowej. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skutek ten wskazywał jeszcze NSA, gdyż w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82 (ONSA 1982, nr 2, poz. 95), przyjęte zostało, iż "w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność jej merytorycznego rozstrzygnięcia". (vide postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2007r., sygn. akt OW 10/07, Lex nr 339939). W tej sytuacji, nawet prawidłowo wydane rozstrzygnięcie administracyjne, jednakże przez organ nie powołany do tego rodzaju spraw, powoduje najbardziej radykalny skutek procesowy jakim jest nieważność dotkniętego taką wadą aktu. Podkreślić dalej należy, że określenie właściwości rzeczowej organu co do zasady następuje na podstawie przepisów odrębnych, odnoszących się do spraw określonych co do ich rodzaju, które są przypisane do zakresu jego działania (o czym stanowi się w art. 20 k.p.a.). Zasada ta jednakże zostaje zmodyfikowana w sytuacji gdy przedmiotem rozpoznania jest sprawa mająca charakter tzw. "sprawy wspólnotowej". Od dnia 1 maja 2004r. polski porządek prawny jest zasadniczo dualistyczny, składa się bowiem - biorąc pod uwagę prawodawcę – z prawa wspólnotowego (Unii Europejskiej), stanowionego przez prawodawcę wspólnotowego oraz prawa krajowego stanowionego przez prawodawcę polskiego. Systemowo jest to jednak jeden porządek prawny, bowiem prawo wspólnotowe stanowi część krajowego porządku prawnego. Przepisy stanowione przez struktury wspólnotowe mają różny charakter związania dla organów państw członkowskich je stosujących, jak również są skierowane do różnych podmiotów. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957r. (Dz. Urz. UE C 2006r, Nr 321E, str. 37) w celu wykonania swych zadań Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie rozporządzenia Rady (WE) i Komisji (WE), które to normy mają zasięg ogólny i wiążą w całości, jak również są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z tego też względu sprawa ma charakter "wspólnotowy". Bezpośredni skutek prawa wspólnotowego jest rezultatem bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego na terytorium państw członkowskich. Oznacza to, że przepisy te przyznają obywatelom Unii Europejskiej prawa podmiotowe, które powinny być chronione przez sądy państw członkowskich, jak również jednostka może powołać się na te przepisy w postępowaniu przed sądem krajowym. Jednocześnie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sądy krajowe mają obowiązek zapewnić ochronę sądową uprawnień podmiotów wynikających z prawa wspólnotowego. Do państwa członkowskiego należy ustanowienie przepisów regulujących postępowanie, którego przedmiotem jest zapewnienie ochrony uprawnieniom przyznanym na mocy prawa wspólnotowego (wyroki ETS z dnia 16 grudnia 1976r. sprawa 33/76 Rewe oraz sprawa 45/76 Comet). Wypracowana w ten sposób zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich oznacza, że przepisy krajowe decydują o tym, który organ ma jurysdykcję (kompetencję) do rozpatrzenia danej sprawy oraz jakie są reguły postępowania w sprawach dotyczących ochrony uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego. Przy czym warunki procesowe ustalone w porządku krajowym nie mogą prowadzić w praktyce do uniemożliwienia lub nadmiernego utrudnienia wykonywania w praktyce tych uprawnień (zasada efektywności/skuteczności). Uprawnieniem skarżącego, które wywodzi, zresztą zasadnie, z przepisów prawa wspólnotowego, jest możliwość uzyskania zgody na obrót handlowy takim gatunkiem zwierząt, co do których obrót taki jest zakazany. Realizacją owej autonomii proceduralnej państw członkowskich jest art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, stwierdzający, że państwa członkowskie przekażą Komisji nazwy i adresy wyznaczonych organów administracji, innych organów właściwych do wydawania zezwoleń lub świadectw a także organów naukowych, a Komisja opublikuje te informacje w ciągu miesiąca w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich. Jak wynika z zawiadomienia Komisji (WE) opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich Polska wskazała Ministra Środowiska jako organ administracji wyznaczony w trybie art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (k. 32-36 akt sądowych). Wskazanie właściwego organu administracji nastąpiło zatem z poszanowaniem odrębności proceduralnej państwa członkowskiego, a jednocześnie z modyfikacją zasady, iż o właściwości rzeczowej decyduje odrębny i wyraźny przepis prawa krajowego bądź wynika ona z ogólnych kompetencji danego organu administracji. Niemniej jednak Rzeczpospolita Polska wykonując nakaz wynikający z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 i wskazując na Ministra Środowiska jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie jednocześnie realizowała regułę zawartą w art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150). Minister właściwy do spraw ochrony środowiska jest organem administracji właściwym w sprawach ochrony środowiska. Działania natomiast zmierzające do ochrony unikatowych okazów zwierząt jako elementu środowiska należy uznać jako mające na celu zachowanie środowiska w stanie niepogorszonym. Tym samym kompetencja Ministra Środowiska do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 znajduje swoje uzasadnienie także w przepisie procesowym prawa krajowego. W tej sytuacji zarzut dotyczący nieważności postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z racji naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jest bezzasadny. Jak już wyżej opisano zasada autonomii proceduralnej każdego państwa członkowskiego powoduje, że organy krajowe przy rozpoznawaniu spraw wspólnotowych stosują krajowe przepisy postępowania. Na gruncie prawa polskiego podstawowym aktem procesowym jest Kodeks postępowania administracyjnego. Dotyczy to, co jest ważne na gruncie przedmiotowej sprawy, w szczególności reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gromadzenia dowodów i ich oceny. Kodeks ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie gwarantując zachowanie zasady równoważności, która polega na tym, że zasady postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów wynikających z prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż w wypadku podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym (wyrok ETS z dnia 1 grudnia 1998r. w sprawie C-326/96 B.S. Levez przeciwko T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd. Rec. 1998). Skoro do wydawanych zezwoleń, pozwoleń i innego rodzaju rozstrzygnięć, które stanowią indywidualną zgodę na odstępstwo od ustanowionego przepisem prawa krajowego zakazu stosuje się przepisy kpa, zastosowanie tych samych przepisów przy subsumpcji przepisu wspólnotowego w pełni powyższą zasadę realizuje. Oznacza to, że organ administracji władny był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zgromadzić materiał dowodowy. Taki też walor miała opinia Państwowej Rady Ochrony Przyrody z dnia 6 stycznia 2008r. stwierdzająca, że wnioskowany przez skarżącego żółw grecki może zostać oznakowany za pomocą mikroczipowego transpondera. Na marginesie należy podnieść, co wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, że Państwowa Rady Ochrony Przyrody została wskazana przez Polskę w trybie art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi jako organ naukowy uprawniony do wykonywania zadań przewidzianych wymienionym rozporządzeniem. Podobny pogląd przedłożono w piśmie z dnia 4 stycznia 2008r. Miejskiego Ogrodu Zoologicznego w W.. Warunkiem uzyskania świadectwa zwalniającego z zakazów dotyczących działalności komercyjnej określonej w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (o co wnosił skarżący w swoim wniosku z dnia 16 sierpnia 2007r) jest prawidłowe oznakowanie okazu. Przepisy prawa krajowego nie przewidują regulacji, które określałyby szczegółowo jaka metoda znakowania znajdzie zastosowanie do konkretnych gabarytów danego okazu zwierzęcego. Jedynie przepis prawa wspólnotowego tj. rozporządzenie Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, przewiduje takie metody, ale regulacja ta nie jest na tyle szczegółowa, aby w sposób kazuistyczny ustanawiała reguły znakowania. Przewiduje jedynie w art. 66 ust. 1 ogólną metodę wczepienia niepowtarzalnego numeru niezmienialnego mikroczipowego transpondera lub jeśli właściwy organ tj. Minister Środowiska w wypadku Polski, uzna, że ta metoda nie jest właściwa ze względu na fizyczne właściwości lub zachowanie okazu/gatunków, wówczas dopuszczalne są inne sposoby takie jak obrączki, opaski, matki itp. W tej sytuacji zasadność i prawidłowość zastosowania danej metody została pozostawiona organowi orzekającemu w kwestii świadectwa, co nie oznacza, że nie jest on uprawniony do skorzystania z wiedzy specjalistycznych organów mających status organów naukowych. Obowiązkiem organu zgodnie z art. 7 k.p.a. jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny, słuszny interes obywateli. W tym celu koniecznym było stosownie do art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zebranie i rozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Mając na uwadze powyższą dyrektywę organ dopełnił wymogu i zgromadził dowody, w tym kwestionowaną opinię, niezbędne dla załatwienia sprawy. Skoro Państwowa Rady Ochrony Przyrody wypowiedziała się o dopuszczalności zastosowania transpondera w przypadku tego konkretnego żółwia, tego stanowiska organ nie mógł pominąć – wbrew twierdzeniom skarżącego – który uważa, że organ nie mógł powołać się na opinię Rady. Opinia ta jest dowodem w sprawie mającym na celu ustalenie właściwej metody znakowania żółwia i w rezultacie prawidłowe załatwienie sprawy. Co do powołania biegłego specjalisty celem ustalenia optymalnej metody znakowania niewątpliwie kpa w art. 84 stanowi o możliwości zwrócenia się do osoby posiadającej wiadomości specjalne. Jednakże w ocenie Sądu taką rolę spełnia wzmiankowana opinia Rady Ochrony Przyrody. Skoro skarżący kwestionował kompetencje Rady, nie było przeszkód, aby na etapie postępowania administracyjnego zgłosić wniosek o powołanie biegłego. Na etapie postępowania sądowego taki wniosek należałoby uznać za spóźniony. Sąd administracyjny bowiem ocenia jedynie legalność zaskarżonej decyzji, nie prowadzi zaś postępowania dowodowego uzupełniającego. Nie można podzielić także zarzutu, że organ winien uznać metodę fotograficzną jako prawidłową do znakowania takich żółwi, z tego względu, że stosują ją inne państwa członkowskie UE. Art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006r. przewiduje, że organy państw członkowskich uznają metody znakowania zatwierdzone przez właściwe organy innych państw członkowskich jeśli są zgodne z ogólnymi zasadami wyznaczonymi w art. 66 tegoż rozporządzenia. Skarżący wywodzi z tego, że Polska winna uznać te metody, które zostały ustalone przez inne państwo członkowskie (Niemcy). Skoro w wypadku żółwia o wadze do 500 g prawodawstwo niemieckie przewiduje metodę znakowania fotografią, w ocenie skarżącego metoda ta powinna zostać uznana za właściwą przez Ministra Środowiska. Twierdzenia powyższe nie są zasadne. Otóż art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 wyznacza zasadę tolerancji państwa członkowskiego co do zasad znakowania przyjętych przez inne państwo. Jeśli zatem dany okaz został oznakowany według zasad przewidzianych w innym państwie, Polska tę metodę zobowiązuje się honorować, mimo, że ewentualny przepis prawa krajowego może przewidywać w takiej samej sytuacji faktycznej inny sposób oznakowania. Jak trafnie wskazał organ uznanie metody stosowanej w innym państwie nie pociąga za sobą obowiązku stosowania takich samych zasad w danym kraju. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest bezzasadna, należało ją oddalić. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.