II SA/Wa 563/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Sławomir Antoniuk, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 37a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej powierzył z dniem 31 grudnia 2007 r. [...] E. G. obowiązki [...], na okres do dnia, w którym decyzja Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stanie się ostateczna, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Jednocześnie na podstawie art.108 kpa nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję organ wskazał na art. 37a powołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i podał, że E. G. nie może zajmować stanowiska [...] w Szkole Głównej Służby Pożarniczej ze względu na stwierdzoną w opinii służbowej nieprzydatność funkcjonariusza na tym stanowisku oraz na utrzymanie w mocy tej opinii przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto organ stwierdził, że stanowisko zajmowane dotychczas przez E. G. zostało już powierzone innej osobie. Uzasadniając natomiast nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wskazał na konieczność zapewnienia ciągłości służby. W odwołaniu od tej decyzji E. G. zarzuciła jej m.in. rażącą niezgodność z prawem, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz bezpodstawne uniemożliwienie jej wykonywania obowiązków [...]. W odpowiedzi na odwołanie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin końcowy powierzenia obowiązków i określił ten termin do na 15 marca 2008 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podał, że aktualnie toczą się dwa postępowania administracyjne dotyczące sytuacji służbowej E. G., w którym jedno dotyczy przeniesienia E. G. na inne stanowisko służbowe, drugie zaś dotyczy powierzenia jej pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Oba te postępowania są ze sobą wzajemnie powiązane. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera właściwą podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie prawne i faktyczne, a także uzasadnienie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zaznaczył, że strażak nie może pełnić służby nie będąc mianowanym (przeniesionym) na stanowisko, ani nie pełniąc obowiązków na określonym stanowisku. Odnosząc się do terminu zakończenia powierzenia obowiązków organ wyjaśnił, że określenie tego terminu w zaskarżonej decyzji do dnia, w którym decyzja Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stanie się ostateczna, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2008 r. – nie może się utrzymać, ponieważ decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. została uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Określenie zatem nowego terminu jej obowiązywania na dzień 15 marca 2008 r. jest, zdaniem organu, prawidłowe, bowiem koreluje z dniem mianowania E. G. na stanowisko, który to ustalono na dzień 16 marca 2008 r. Organ ponowił ponadto argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja spełnia ustawowe przesłanki do powierzenia E. G. obowiązków [...] zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, a powrót jej na poprzednio zajmowane stanowisko jest niemożliwy ze względu na opinię służbową stwierdzającą jej nieprzydatność na tym stanowisku, a także z uwagi na fakt zajęcia tego stanowiska przez inną osobę. Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności Komendant Główny PSP wskazał, że jest on niezbędny w związku z koniecznością umocowania służbowego E. G. od dnia 1 stycznia 2008 r. Brak tego rygoru powodowałby niejasność zajmowanego przez funkcjonariuszkę stanowiska i związanymi z tym świadczeniami pieniężnymi. Jest to niezbędne ze względu na ważny interes strony jak i interes społeczny poprzez zapewnienie ciągłości służby. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca żądając stwierdzenia jej nieważności opisała i odwołała się także do innych spraw sądowoadministracyjnych z jej skarg na decyzje organów PSP. Uzasadniając skargę zarzuciła organowi, że nie rozpatrzył żądań i zarzutów jej odwołania, decyzję podjął bez rozpatrzenia i oceny całości materiału. Wskazała również, że organ wydał decyzję z naruszeniem ustawowego terminu do załatwienia sprawy, a także ograniczał jej czynny udział w postępowaniu. Skarżąca powtórzyła ponadto zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Organ podał również, że skarżąca w skardze przedstawiła różne decyzje i pisma podpisane przez organy: Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w latach 2006 – 2008, które w zasadzie nie mają związku z zaskarżoną decyzją. Są one bowiem innymi postępowaniami administracyjnymi, a ponadto zostały one zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa bowiem wyjaśniony został stan faktyczny i zastosowana została prawidłowa podstawa prawna rozstrzygnięcia. Organ uznał również, że nie stawiano skarżącej przeszkód w zakresie dostępu do materiałów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 37a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667), stosownie do którego strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie stosowne do zajmowanego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Ustawa nie określa zatem żadnych warunków owego powierzenia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie. Należy więc uznać, że powierzenie obowiązków na innym stanowisku w tej samej jednostce, pozostawione zostało uznaniu organu, który może kierować się kryteriami potrzeb służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek służbowy strażaka cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Stąd przyjąć należy, iż w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w granicach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Temu uprawnieniu odpowiada przywołany wyżej art. 37a ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja podjęta w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, jest pozostawiona całkowitemu, swobodnemu uznaniu organu. Wskazać należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych co do zasady jest ograniczona. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, oraz czy użył trafnych argumentów, uzasadniających decyzję. Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie powierzenia skarżącej pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, związany był regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Wobec braku kryteriów i przesłanek powierzenia, merytoryczne podstawy takiej decyzji wyznacza art. 7 kpa. Należy wskazać na przywołany już wcześniej przepis art. 7 kpa, który nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego), lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, Sąd ten stwierdził, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni go podziela. Podkreślić należy, że decyzja o powierzeniu strażakowi obowiązków na określonym stanowisku winna wykazywać zgodność kwalifikacji strażaka z kwalifikacjami wymaganymi na nowym stanowisku. Ustawa wymaga bowiem, aby takie powierzenie nastąpiło w zgodzie z kwalifikacjami strony. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wymagań tych nie spełniają. Nie odnoszą się bowiem w żaden sposób do kwalifikacji skarżącej wymaganych na stanowisku, które zostało jej powierzone. Nie można bowiem uznać za wystarczające jednego zdania zawartego w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. że powierzenie "...jest zgodne z posiadanymi kwalifikacjami zawodowymi funkcjonariusza". Jako uzasadnienie stanowiska organ podał jedynie niemożność wykonywania przez skarżącą obowiązków na poprzednio zajmowanym stanowisku z powodu wydania negatywnej opinii do jego zajmowania oraz wskazał, że zostało już ono obsadzone. Bezsprzeczne jest w sprawie, że argumenty organu dotyczące obsadzenia stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącą przez inną osobę pozostają bez związku z decyzją o powierzeniu skarżącej pełnienia obowiązków na nowym stanowisku. Tak więc uznać należy, że organ I instancji praktycznie nie uzasadnił poglądu co do zgodności powierzenia z posiadanymi kwalifikacjami skarżącej. Nie wypowiedział się na temat jej aktualnych kwalifikacji, nie zestawił ich z kwalifikacjami wymaganymi na nowym stanowisku i nie podjął żadnej, najmniejszej nawet próby porównania adekwatności kwalifikacji wymaganych na tych stanowiskach dla prawidłowego wykonywania służby. Także organ odwoławczy nie wykonał obowiązku takiego porównania i wykazania adekwatności kwalifikacji. Naruszyło to art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wykazano, iż zastosowanie art. 37a ustawy było w niniejszej sprawie dopuszczalne. Zaznaczyć należy, że Sąd nie kwestionuje prawa organów do powierzenia skarżącej obowiązków na nowym stanowisku służbowym, ale zauważa, iż poprzez wadliwe, niewystarczające uzasadnienie swoich decyzji nie wykazały one merytorycznej potrzeby w takim powierzeniu, a ponadto, poprzez brak porównania kwalifikacji wymaganych na nowym stanowisku [...] z kwalifikacjami posiadanymi przez skarżącą, nie wykazały dopuszczalności zastosowania art. 37a ustawy. Odnosząc się zaś do nadanego decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności to wskazać należy, że stosownie do art. 108 § 1 kpa decyzji, od której przysługuje odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Powołany przepis określa przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Warunku tego nie spełnia niewątpliwie decyzja Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, w której uzasadniając potrzebę zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał jedynie na konieczność zapewnienia ciągłości służby. Wprawdzie Komendant Główny PSP chcąc konwalidować decyzję organu pierwszej instancji uzupełnił ją o stwierdzenie, że zastosowanie tego trybu jest niezbędne ze względu na ważny interes strony jak i interes społeczny wynikający z konieczności umocowania służbowego E. G. od dnia 1 stycznia 2008 r. oraz, że brak tego rygoru powodowałby niejasność zajmowanego stanowiska i związanymi z tym świadczeniami pieniężnymi. Wskazać należy, że w obu tych uzasadnieniach nie wykazano okoliczności wskazujących na niezbędność niezwłocznego działania i związaną z tym konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodzić się należy z argumentami strony, że decyzje te zwłaszcza w kwestii nadania im rygoru natychmiastowej wykonalności nie posiadały samodzielnego, szerszego uzasadnienia co je szczególnie dyskwalifikuje w sytuacji gdy powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków na nowym stanowisku, innym od poprzednio zajmowanego nie leżało z pewnością w interesie skarżącej. Pamiętać należy, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi jej dodatkowy składnik, jest elementem merytorycznego rozstrzygnięcia, wymagającym umotywowania w uzasadnieniu sprawy. W doktrynie podkreśla się, że interes strony, jako przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwalifikowany przez określenie jego rangi. Ma to być wyjątkowo ważny interes. Ustawodawca wymienia w art. 108 § 1 kpa kilka rodzajów dóbr, które podlegają ochronie przez nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. W grupie chronionych interesów mieści się też interes społeczny. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, organ jest obowiązany wykazać interes społeczny, jego znaczenie oraz okoliczności wskazujące na realne zagrożenie wynikające z faktu niepełnienia przez skarżącą obowiązków na powierzonym stanowisku. Zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymagań, gdyż w jej uzasadnieniu nie przytoczono okoliczności wskazujących, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Zasadnie natomiast argumentuje organ odwoławczy, że większość kwestii, które skarżąca podniosła w skardze, nie dotyczy niniejszej sprawy. Nie dotyczą jej np. kwestie związane z uposażeniem, protokołem pokontrolnym Nr [...] Departamentu Kontroli Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, innych spraw skarżącej rozpoznanych lub zawisłych przed tutejszym Sądem albo opinii służbowych. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a korzystając z art. 134 tej ustawy – uchylił też decyzję z dnia 31 grudnia 2007 r. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy.