II SA/Kr 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G. G. i H. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; skargę oddala Decyzją z dnia [...].08.2007r., (znak: [...]) Starosta, działając na podstawie art. 136 ust 3, art. 137, art. 229, art. 229a ustawy z dnia 21.08.1997 t., o gospodarce nieruchomościami tj Dz. U .z 2004 nr 261poz.2603 z późn. zm.- zwaną dalej ustawą o gn) orzekł o "odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej w momencie wywłaszczenia dz. nr [...], [...], [...] stanowiącej obecnie w operacie ewidencji gruntów dz. nr [...], [...], [...], [...] położonej w A. obręb [...]". W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. postępowanie toczyło się na wniosek A. P., spadkobiercy M. P., i dotyczyło zwrotu nieruchomości oznaczonej w momencie wywłaszczenia dz. nr [...] o pow. 0,2863 ha, [...] o pow. 0,0446 ha, [...] o pow. 0,5342 ha (łączna pow. 0,8651 ha) położonej w A. obręb [...]. 2. wywiedziono, że przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów ulegała podziałom i jej oznaczenie uległo zmianie. Zgodnie z obowiązującym operatem ewidencji gruntów kiedyś wywłaszczone nieruchomości obecnie odpowiadają działkom: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji dotyczy wyłącznie działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...]. W sprawie dot. zwrotu dz. nr [...], [...] oraz działek nr [...], [...], [...] orzeczono odrębnymi decyzjami. 3. zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gn., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powyższe roszczenie nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej ( art. 229) a ponadto także wtedy, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. 4. na podstawie zebranych w sprawie dowodów ustalono, że dz. ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] objęte są księgą wieczystą KW Nr [...], wedle której stanowią własność Gminy A. Dz. nr [...] została wydzielona jako droga dojazdowa do działek budowlanych i w taki sposób jest obecnie wykorzystywana. Z pisma Urzędu Miejskiego w A. z dnia [...].06.2007r. wynika, że działka znajduje się w rejestrze dróg gminnych i uznana została za drogę gminną (ale nie publiczna). Na działce tej usytuowany jest główny wodociąg. G. i H. G. oświadczyli, że dz. nr [...] stanowi jedyny dojazd do ich budynku mieszkalnego i została utwardzona kamieniem w 1983r. W tym samym roku wykonany został na przedmiotowej działce wodociąg. 5. na działkach nr [...], [...] i [...] nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. budownictwo mieszkaniowe z uwagi na istniejące na działkach sieci : wysokoprężnego gazu oraz elektryczna średniego napięcia. Strefy ochronne w/w sieci nie pozwalały na wzniesienie na działkach budynków mieszkalnych. Nie odszukano żadnych dokumentów potwierdzających datę budowy sieci. Wobec faktu, że pomimo upływu 7 lat od daty przejęcia nieruchomości na rzecz [...] nie rozpoczęto realizacji celu związanego z budownictwem mieszkaniowym, ani pomimo upływu 10 lat od czasu przejęcia nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, cel ten nie został zrealizowany, uznać należy, że w świetle obowiązujących przepisów dz. [...], [...], [...], [...] stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, 6. w przedmiotowej sprawie zachodzą wprawdzie przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ustawy o gn, jednakże nieruchomość została wykorzystana na cele budowy sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy i mogły być podstawą do wywłaszczenia na podstawie przepisów obowiązujących w 1976 r., tj. w czasie wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czyli, że art. 229 i 229a ustawy o gn pozwala na wydanie decyzji odmawiającej zwrotu, Odwołanie A. P. zostało uwzględnione i Wojewoda, decyzją z dnia [...].03.2008 r. ( znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że : według ustaleń organu l instancji przedmiotowe nieruchomości wykorzystane zostały na cele budowy sieci wodociągowej (wodociąg przebiega wzdłuż działki nr [...]), gazowej (sieć wysokoprężnego gazu przebiega wzdłuż działek nr [...], nr [...], nr [...] od strony południowej) i energetycznej (słupy elektryczne średniego napięcia stoją na działkach nr [...], nr [...] i w granicy działek nr [...] i nr [...]). zgodnie z dyspozycją art. 229a ustawy o gn przepisy art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Art. 229 ustawy stanowi o tym, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zwrot: "przepisy art. 229 stosuje się...", zawarty w art. 229a należy rozumieć w ten sposób, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu jej wydania mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. uznanie przez organ l instancji, iż budowa sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej stanowi inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. cel, który mógł być podstawą do wywłaszczenia na podstawie przepisów obowiązujących w 1976 r. (tj. w czasie wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa), gdyż budowa sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest nieprawidłowe. "Ustawodawca bowiem, w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości, wskazał w treści cytowanego powyżej art. 229a, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu jej wydania mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Prawodawca jednoznacznie wskazał, iż ów inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, winien stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. w przedmiotowej sprawie dnia 23 września 1976 r.". Ustalenia organu l instancji, jakoby "nieruchomość została wykorzystana na cele budowy sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami i mogły być podstawą do wywłaszczenia na podstawie przepisów obowiązujących w 1976 r., tj. w czasie wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa", noszą cechę dowolności, odwołując się do aktualnego katalogu celów publicznych określonych przepisem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta winien był skupić się na analizie celu wywłaszczenia nieruchomości określonego przepisem art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązującego w chwili wywłaszczenia przedmiotowych działek. Zdaniem Wojewody realizacja znajdującego się na przedmiotowych nieruchomościach uzbrojenia technicznego nad i podziemnego uzasadniała raczej ograniczenie korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na tych nieruchomościach mediów (tu art. 35 ust. l w zw. z art. 4 powołanej powyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). W przypadku omawianym w niniejszej sprawie wykonanie uzbrojenia znajdującego się na przedmiotowych działkach nie uzasadniało niejako samo w sobie odjęcia prawa własności w drodze wywłaszczenia. wybudowanie sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w A., błędnie zostało, w opinii organu odwoławczego, uznane przez Starostę za cel uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości poprzez pozbawienie prawa własności pierwotnego właściciela wskazanych nieruchomości i z uwagi na powyższą, nieprawidłową interpretację art. 229 "a" ustawy o gn., Wojewoda zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli G. i H. G. i nie precyzując żądania skargi zarzucili, że wydana przez Wojewodę decyzja narusza ich interes prawny, gdyż jest niezgodna z art. 7 i art. 28 kpa. Nie ujęto ich jako strony w wydanej skarżonej decyzji, chociaż byli stroną w toczącym się postępowaniu w sprawie drogi o numerze [...] położonej w miejscowości G. a stanowiącej dojazd do naszej posesji na działce o numerze [...] od 25 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji dodatkowo podnosząc, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu jest rozpatrzenie kwestii, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu o którym mowa w art. 50 p.o.p.s.a. Winien więc Sąd dać odpowiedź na pytanie, czy w sytuacji, gdy skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do władania nieruchomością, a jedynie faktem jej posiadania w określonym zakresie, może być uznany za podmiot legitymowany do złożenia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.o.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc przesłanką konieczną do uzyskania prawa do wniesienia skargi jest posiadanie przez określony podmiot interesu prawnego. Ten interes to uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem danego aktu lub czynności organów administracji publicznej. Na marginesie można podnieść, że zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie musi być tożsamy z podmiotami będącymi stronami w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym jest każdy kto ma we wszczęciu postępowania interes prawny a więc ten którego prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Krótko mówiąc uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Przenosząc te ogólne rozważania na teren sprawy niniejszej należy stwierdzić, że posiadacz nieruchomości, nie jest uprawnionym do wniesienia skargi w sprawie zwrotu nieruchomości - tylko w oparciu o fakt posiadania nieruchomości objętej żądaniem zwrotu. Zdaniem Sądu w takim przypadku Sąd winien skargę oddalić a nie odrzucić bowiem w musi dokonać merytorycznej oceny uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Decyzja organu l instancji oparta została m.in. o treść art. 229 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że przepis ten, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (Dz. U.08.59.369) uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP, i zgodnie z tym wyrokiem stracił moc z dniem 9.04. 2008 r. Fakt ten na uwadze musi organ l instancji ponownie orzekając w sprawie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyżej podniesione okoliczności, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji