I OSK 1433/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA: Janusz Furmanek Sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 240/07 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2007 roku w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Wa 240/07 oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji podał, że zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. K. L. zawodową służbę wojskową pełnił do [...] r., ostatnio na stanowisku służbowym: Szef Wydziału - Wydział Operacyjny - Kierownictwo Wojewódzki Sztab Wojskowy P. Na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] w sprawie przeformowania wojewódzkich sztabów wojskowych, Wojewódzki Sztab Wojskowy (WSZW) w P., w którym skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, z dniem [...] uległ przeformowaniu w nową strukturę organizacyjną, wskutek czego zmniejszył się jego stan etatowy i brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych (zawodowych). Decyzją Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Skarżący nie wnosił odwołania od tejże decyzji. W dniu [...] K. L. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem, o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną. Motywując to rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Organ wskazał, że brak było możliwości zaproponowania oficerowi innego równorzędnego lub wyższego stanowiska służbowego odpowiedniego do posiadanych kwalifikacji wojskowych. Jednostka wojskowa, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową uległa przeformowaniu z dniem [...], wobec czego zaistniała przesłanka stanowiąca warunek sine qua non, umożliwiający dokonanie oficerowi wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Organ zaznaczył, że pomiędzy dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego i zmniejszeniem stanu etatowego (przeformowaniem) jednostki wojskowej, w której zainteresowany pełnił zawodową służbę wojskową, bezsprzecznie istniał związek przyczynowo-skutkowy. Organ uznał za chybiony zarzut skarżącego o braku likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska. Wskazał ponadto, że skutkiem przeformowania jednostki wojskowej było m. in. skreślenie w strukturze organizacyjnej WSZW P. szeregu stanowisk, a następnie w miejsce skreślonych stanowisk służbowych do etatu WSZW wpisano nowe stanowiska służbowe. Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż decyzja Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...], nr [...] w sprawie wypowiedzenia oficerowi stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy została podjęta w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Jej wydanie zostało poprzedzone działaniami zmierzającymi do ustalenia możliwości wyznaczenia wymienionego oficera na inne stanowisko służbowe, które to działania jednak nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Zdaniem organu, nie można zarzucić organom wojskowym, że nie dokonały analizy możliwości wyznaczenia skarżącego oficera na inne stanowisko służbowe w Siłach Zbrojnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. L., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON. Skarżący zarzucił organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie że stanowisko skarżącego zostało zlikwidowane, podczas gdy faktycznie stanowisko to zostało zachowane oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe podczas, gdy taka możliwość istniała, a właściwy organ wojskowy nie wykazał się należytym działaniem w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Poza argumentami powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zauważył, że wskazane w art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy dwie przesłanki wypowiedzenia stosunku służbowego, czyli rozformowanie jednostki oraz zmniejszenie jej stanu etatowego, nie są tożsame. Rozformowanie jednostki wojskowej należy uznać za podstawę wypowiedzenia, gdy jest ono pierwotną, zasadniczą jego przyczyną i gdy zmniejszenie stanu etatowego jednostki stanowi jedynie skutek tego rozformowania. W ocenie organu, ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie wymagała bezwzględnie, aby rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego nastąpiło, zanim żołnierzowi zawodowemu wypowiedziany zostanie stosunek służbowy. Organ wskazał ponadto, że ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006 (Dz. U. Nr 76, poz. 804 ze zm.) w art. 3 nałożyła obowiązek zredukowania do 2003 r. liczebności Sił Zbrojnych do poziomu stu pięćdziesięciu tysięcy stanowisk etatowych żołnierzy, przy uwzględnieniu, że nie mniej niż 1/2 stanowisk ma być przeznaczona dla żołnierzy zawodowych z czego nie więcej niż 1/3 dla oficerów. Okoliczność ta spowodowała konieczność redukcji kadry żołnierzy zawodowych. Zaznaczył, że na wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego miały wpływ zmiany organizacyjno-etatowe całych Sił Zbrojnych. Organ wyjaśnił, że podstawą prawną wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącemu był art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż nastąpiło ono z uwagi na przeformowanie jednostki wojskowej i brak możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, a nie z powodu likwidacji konkretnego, zajmowanego przez oficera stanowiska służbowego. Zatem nie mógł zostać zastosowany tryb określony w art. 78 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 6 ówcześnie obowiązującej wojskowej ustawy pragmatycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą możliwość weryfikacji takich decyzji może mieć miejsce jedynie przy zaistnieniu przesłanek warunkujących zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów określonych w ustawie. Jednym w takich trybów jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a. ). Sąd I instancji przedstawił charakter i elementy "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. W tego typu przypadkach nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Decyzja Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...], została oparta na art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja ta nie była oparta na przesłance likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, lecz jej podstawą było zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej i brak możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr PF - [...], a zatem w dniu [...]. Wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostało dokonane decyzją z dnia [...], a zatem po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie istnieje związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego. Podzielił ponadto pogląd organu, który wskazuje na wielopłaszczyznowość procesu przeformowania, w ramach którego można wyróżnić płaszczyznę organizacyjną, personalną, lokalową i techniczną. Rozkaz o przeformowaniu określa zarówno początek, jak i koniec tego procesu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L. reprezentowany przez adwokata, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej skarżącego, zostały spełnione dwie przesłanki, zmniejszył się stan etatowy jednostki wojskowej oraz brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, podczas gdy faktycznie obie przesłanki zdaniem skarżącego nie wystąpiły. Ilość etatów w WSZW w P. przed i po wykonaniu rozkazu Szefa Sztabu Generalnego, nie uległa zmianie, istniała możliwość wyznaczenia skarżącego na dotychczasowe stanowisko, które zostało zachowane lub inne stanowisko poza WSZW w P. Zatem w ocenie skarżącego działania kadrowe organu MON w tym zakresie, miały charakter pozorny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się całkowicie na twierdzeniach i stanie faktycznym ustalonym przez Ministra Obrony Narodowej, pomijając przy tym argumentację skarżącego i nie odniósł się w uzasadnieniu do przedstawionych przez niego zarzutów. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały łącznie obie przesłanki określone w art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wskazał, że nie została spełniona przesłanka zmniejszenia stanu etatowego jednostki, gdyż na miejsce zwalnianych żołnierzy powoływani byli żołnierze w innych jednostek. Zdaniem kasatora Sąd I instancji niesłusznie oparł swoje ustalenia w zakresie braku możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe jedynie na notatce podpisanej przez Dyrektora Departamentu. W jego ocenie taka notatka powinna być podpisana przez każdego zainteresowanego żołnierza, aby mógł on zapoznać się z przyczynami wypowiedzenia. Skarżącemu nie proponowano również żadnego stanowiska poza jego dotychczasową jednostką i nie prowadzono z nim żadnych rozmów kadrowych. Skarżący podał, że nie jest trafna argumentacja organu, iż w związku z nabyciem przez skarżącego wieku emerytalnego należy go zwolnić ze służby wojskowej, gdyż każdy żołnierz nabywał prawo do takiego świadczenia już po 15 latach służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Błędne określenie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych w postępowaniu przed Sądem I instancji, poza wspomnianymi wyżej przypadkami nieważności postępowania, które brane są pod uwagę z urzędu. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 p.p.s.a., wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się jedynie na naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tym, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania, NSA związany był granicami skargi. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierzowi zawodowemu przez właściwy organ wojskowy może nastąpić jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd I instancji naruszył wspomniany przepis poprzez przyjęcie, że po pierwsze stan etatowy jednostki, w której skarżący odbywał służbę nie uległ zmianie, a po drugie istniała możliwość wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej prowadzi w istocie do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Należy podkreślić, że w sytuacji zanegowania przez kasatora jedynie przepisów materialnoprawnych, NSA jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i dokonuje wykładni przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej na podstawie ustalonego wcześniej stanu faktycznego. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67). Reasumując powyższe rozważania NSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w kontekście ustalonego przez Sąd I instancji i nie podważanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego, jest niezasadny. WSA w Warszawie ustalił bowiem, że jednostka, w której służył skarżący uległa przeformowaniu i ta okoliczność stanowiła podstawę wypowiedzenia stosunku służbowego. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Zatem, Sąd I instancji w tak ustalonym stanie faktycznym, prawidłowo zastosował, art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Na marginesie tylko można dodatkowo wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki nie dające się pogodzić ze standardami państwa prawa, a treść decyzji pozostaje najczęściej w wyraźniej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Zatem w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.