V SA/Wa 1156/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem z [...] września 2007 r. E. K. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia na łączną kwotę 4.626,10 zł., ponieważ otrzymuje bardzo niską rentę wynoszącą po potrąceniu zajęcia komorniczego 303,27 zł. (bez potrącenia 463,03 zł.). Otrzymywana renta nie wystarcza na utrzymanie gospodarstwa domowego, a także na zakup lekarstw, które są mu potrzebne po operacji [...]. Podkreślił, iż na utrzymaniu ma niepracujących żonę i syna, dodał, iż z gospodarstwa rolnego nie osiąga dochodów. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 4.695,20 zł (należności główne + odsetki), jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanej dalej: "rozporządzeniem MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r."). W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż Skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od [...] stycznia do [...] lipca 1999 r., [...] lipca 2007 r. Zakład wdrożył postępowanie egzekucyjne, które pozostaje w realizacji. KRUS wypłaca Skarżącemu rentę inwalidzką w wysokości 463,03 zł. brutto, która obciążona jest zajęciem egzekucyjnym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S., który dokonuje potrąceń w wysokości 115,76 zł. na rzecz L. Skarżący wraz z żona, na prawach wspólności ustawowej jest współwłaścicielem nieruchomości rolnych z zabudowaniami o łącznej powierzchni 5,21 ha. Ustalono - na podstawie informacji Urzędu Gminy w S. z [...] września 2007 r. - że z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego Skarżący osiąga dochód w wysokości: w roku 2006 - 2.606,49 zł. (miesięcznie 217,21 zł.) w roku 2007 - 2.686,82 zł. (miesięcznie 223,57 zł.). Zakład na powyższej nieruchomości ma ustanowioną hipotekę. Ponoszone wydatki przez Skarżącego miesięczne wydatki na utrzymanie gospodarstwa domowego wynoszą około 290 zł. (energia elektryczna, wywóz nieczystości, woda, telefon, leki). Ponadto Skarżący posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów: G. - kredyt konsumpcyjny w kwocie 3.458,06 zł. zadłużenie wg stanu na [...] marca 2007 r.; L. zadłużenie w kwocie 1.264,38 zł. z tego tytułu komornik prowadzi postępowanie egzekucyjne oraz Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. (zadłużenie dotyczące małżonki) z tytułu zakupu ziemi w kwocie 698,16 zł. Skarżący nie posiada ruchomości, które mogłyby stanowić przedmiot zabezpieczenia. Zakład wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. z zastrzeżeniem ust. 3a u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Zakładu żadna z wymienionych przypadków wymienionych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ Skarżący posiada majątek w postaci gospodarstwa rolnego, w realizacji pozostaje postępowanie egzekucyjne oraz osiąga dochody ze świadczenia rentowego i gospodarstwa rolnego. Zakład uznał także, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą przesłanki do umarzania wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane również pomimo braku całkowitej nieściągalności. Powołany przepis został skonkretyzowany w rozporządzeniu MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakładu uznał, iż Skarżący powyższych okoliczności nie wykazał. Podkreślił, że istnienie określonych w powołanym rozporządzeniu przesłanek nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności lecz stanowi jego uprawnienie. W ocenie Zakładu opłacenie przez Skarżącego należności z tytułu składek w ratach, pozwoliłoby na zaplanowaną spłatę należności składkowych, dając możliwość wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku opłacenia należności z tytułu dochodzonych składek. Zakład podkreślił, że Skarżący utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz świadczenia rentowego, a pozy tym prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne na rzecz innych wierzycieli. Powyższe - zdaniem Zakładu - nie dawało podstaw do umorzenia zaległych należności składkowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2007 r. Skarżący m.in. podniósł, że otrzymywana renta nie starcza mu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w utrzymaniu jego rodziny pomaga mu matka, a w sezonie utrzymuje się ze zbiórki runa leśnego. Podkreślił, iż miał przeprowadzoną operację [...] . Prezes Zakładu decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentacją jak w decyzji z [...] grudnia 2007 r., zaznaczając, że fakt osiągania przez Skarżącego dochodów oraz istniejąca możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, nie pozwalają organowi na stwierdzenie, iż Skarżący nie ma realnych możliwości wywiązania się ze zobowiązań wobec Zakładu, a tym samym, że w sytuacji Skarżącego zachodzą przesłanki do umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. Na powyższą decyzją Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] marca 2008 r. wnosząc o jej zmianę. W uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzył argumenty, które podnosił w trakcie postępowania dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej. Dodatkowo podniósł, że egzekucja sądowa prowadzona na rzecz Gospodarczego Banku Spółdzielczego Oddział w S. została umorzona wobec stwierdzenia bezskutecznej egzekucji (na dowód załączył postanowienie Komornika Sądowego z [...] października 2003 r.). Podkreślił, że nie uprawia posiadanych nieruchomości rolnych, są to nieużytki i nie uzyskuje żadnego dochodu z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Zwrócił uwagę, iż podane w decyzji dochody z Urzędu Gminy w S. są tylko informacją dla celów statystycznych i podatkowych, dlatego przyjęcie przez Zakład dochodów za 2007 r. w miesięcznej wysokości 223,57 zł. z gospodarstwa rolnego nie ma miejsca i nie może sugerować, że posiada dochody do spłacenia zadłużenia. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2008 r. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie uprawiał posiadanej ziemi, która jest VI R i V klasy, nie posiada sprzętu rolnego do uprawiania ziemi. Do pisma załączył pismo AR i MR z [...] czerwca 2008 r., iż nie figuruje w ewidencji producentów AR i MR w związku z czym nie jest uprawniony do pobierania dopłat bezpośrednich ani jakiejkolwiek innej pomocy udzielanej przez AR i MR. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Zdaniem Sądu ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż spełnia przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., w myśl których - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przewlekłej choroby zobowiązanego (...) pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W niniejszej sprawie organ - ustosunkowując się do powyższego przepisu - stwierdził, iż fakt osiągania przez Skarżącego dochodów (świadczenia rentowego oraz dochodów z gospodarstwa rolnego) oraz możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym powoduje, że wymienione wyżej przesłanki nie zostało spełnione. Odnosząc się do powyższego Sąd uznał, iż ustalenia organu są niepełne. Przede wszystkim wskazać należy, iż słusznie Skarżący wskazuje w skardze, iż podane w piśmie Urzędu Gminy w S. informacje dotyczące dochodów z gospodarstwa rolnego Skarżącego z [...] września 2007 r. są wyliczeniami statystycznymi, a więc nie dającymi faktycznego obrazu uzyskiwanego przez Skarżącego dochodu z tego tytułu. Poza tym organ powinien wyjaśnić, czy Skarżący ze względu na stan zdrowia jest w stanie prowadzić gospodarstwo rolne. Sąd wyraża stanowisko, iż aby stwierdzić, czy zobowiązany pozostaje w sytuacji o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS (opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający w decyzji dochodów Skarżącego, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami Skarżącego i jego rodziny. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Ponadto organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - powinien szerzej odnieść się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGP i PS dotyczącej sytuacji zdrowotnej Skarżącego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Zakład ma możliwość także częściowego uwzględnienia wniosku o umorzenie zadłużenia. Bowiem należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek (co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych). Ponadto Sąd wskazuje, że organy mają obowiązek stosować w postępowaniu przepis art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") zgodnie z którym - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań - czego zaniedbano w niniejszym postępowaniu przed wydaniem decyzji odwoławczej i co stanowi także przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien ponownie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu