VII SA/Wa 782/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zakładu [...] w S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] nakazał R. G., M. G., M. G. - Wspólnikom Spółki Jawnej "D." rozbiórkę samowolnie wybudowanej studni głębinowej zlokalizowanej w S. na działce przy ul. J. [...] poprzez: zaczopowanie odwiertu, demontaż urządzeń do poboru wody wraz z wykonanym przyłączem elektrycznym, rozbiórka betonowej obudowy studni w której zamontowano urządzenia wraz z drabinką zejściową. W toku postępowania organ ustalił, że odwiert studni powstał w oparciu o decyzję Wojewody [...] wydaną na wniosek Gminy S. z dnia [...].05.2003r. znak: [...], zatwierdzającą projekt prac geologicznych rozbudowy ujęcia wód podziemnych z utworów triasu "J." w S." w zakresie wykonania otworu badawczo-eksploatacyjnego o głębokości 90,0m, zafiltrowania filtrem z rur perforowanych i próbnego pompowania. Prace związane z wierceniem i badaniem określonym w projekcie zostały zakończone w 2004 r. i otwór ten przestał być badawczym. Wyniki prac i badań przeprowadzonych w trakcie wiercenia i pompowania otworu, przedstawiono w formie "Dodatku do dokumentacji hydrologicznej ujęcia wód podziemnych J. z utworów triasu w S.", który został przyjęty bez zastrzeżeń przez Wydział Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (pismo Wojewody [...] z dnia [...].04.2004r.) W toku dokonanych przez organ oględzin w roku 2006 i styczniu 2007r. ustalono, że studnia jest kompletna posiada obudowę i wszystkie niezbędne urządzenia do wydobycia wody. Wielokrotnie odnotowano pobór wody przez zakład produkcji napojów spółki "D.", a w trakcie pompowania wody występowały braki wody w studni należącej do gminy, gdyż na działce oznaczonej nr ew. [...], bezpośrednio przylegającej do terenu zakładu "D." znajduje się studnia wiercona stanowiąca ujęcie wodne Gminy S. zarządzane przez Zakład Gospodarki Komunalnej w S. Na pobór wody podziemnej z tej studni dla potrzeb wodociągu komunalnego decyzją z dnia [...].05.1997r. znak: [...] udzielono Zakładowi Gospodarki Komunalnej w S. pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenia udzielono do końca 2010 roku pod warunkami określonymi w decyzji min.: określona została strefa pośrednia ujęcia obejmująca teren wewnętrzny i ochrony bakteriologicznej o promieniu 210 m od obudowy studni. W strefie tej zakazano min.: lokalizacji nowych ujęć wody podziemnej i powierzchniowej. Na podstawie dokonanych pomiarów na gruncie organ ustalił, że studnia głębinowa należąca do zakładu "D." leży w odległości około 172m od obudowy studni ujęcia miejskiego, czyli w strefie pośredniej ujęcia komunalnego określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...].05.1997r. Przedmiotowa studnia głębinowa została zakwalifikowana jako urządzenie budowlane, czyli urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym w postaci zakładu "D.", doprowadzające wodę do obiektu w celu zapewnienia jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - (jednolity tekst - Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z póź. zm ) poprzez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Kwestię korzystania i poboru wód określa ustawa prawo wodne. Zgodnie z art. 124 pkt 5 ustawy Prawo wodne dnia 18 lipca 2001 r. - / j. t. Dz. U. z 2005r" Nr 239, poz. 2019 z póź, zm./, pozwolenie wodnoprawne jest zawsze wymagane na wykonanie studni o głębokości przekraczającej 30m, nawet wówczas gdy jest ona wykonana na potrzeby zwykłego korzystania z wody podziemnej. Spółka "D." nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowej studni a oględziny wykazały, że nie jest to otwór badawczy, tylko studnia głębinową z obudową. Roboty budowlane polegające na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych w rozumieniu art. 29 ust. 2, pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie przez inwestorów obudowy ujęcia wód podziemnych bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, nie stanowiło samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 lub art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zachodziły przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W ocenie organu w przedmiotowym wypadku brak było możliwości legalizacji robót, w trybie przewidzianym przez art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wybudowana bowiem przez wspólników zakładu "D." studnia głębinowa wraz z obudową została zlokalizowana w strefie ochronnej pośredniej ujęcia wody przy ul. J. w S. dla potrzeb wodociągu komunalnego, co było sprzeczne z pozwoleniem wodnoprawnym objętym decyzją z dnia [...] maja 1997r., wydanym Zakładowi Gospodarki Komunalnej w S. W dniu [...] listopada 2007 r. Spółka jawna "D." złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2007 r. Zdaniem wnioskodawcy na budowę studni głębinowej konieczne było uzyskanie odpowiedniego zezwolenia służb geologicznych, a nie architektoniczno - budowlanych, a organ administracji architektoniczno - budowlanej przyjmuje jedynie zgłoszenia realizacji obudowy ujęć wód podziemnych. Podniesiono również, że odwiert podlega prawu górniczemu i geologicznemu, a nie prawu budowlanemu i dlatego PINB w S. nie był organem właściwym do podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W uzasadnieniu organ podał, że legalizacja studni była niemożliwa, gdyż wybudowana została w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody wodociągu gminnego, co jest sprzeczne z pozwoleniem wodno prawnym z dnia [...] maja 1997 r., którym określono strefę ochronna o promieniu 210 m. i zakazano lokalizacji nowych ujęć wody podziemnej i powierzchniowej. Odnośnie zarzutu braku właściwości organów budowlanych, stwierdzono, że wykonanie obudowy ujęć wód podziemnych wymagało zgłoszenia, a wykonanie ich bez zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, w przedmiocie której orzeka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Roboty budowlane polegające na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych w rozumieniu art. 29 ust. 2. pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie obudowy ujęcia wód podziemnych bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia właściwemu organowi stanowiło samowolę budowlaną. W przedmiotowym wypadku brak było możliwości legalizacji powyższej samowoli budowlanej, w trybie przewidzianym przez art. 51 ust. 1 pki 2 Prawa budowlanego. Wybudowana, bowiem przez wspólników zakładu "D." studnia głębinowa wraz z obudową została zlokalizowana w strefie ochronnej pośredniej ujęcia wody należącego do Zakładu Gospodarki Komunalnej w S. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo podjął działania przewidziane przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w tym także prawidłowo podjął decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania "D." G. spółka jawna, od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2007 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej studni głębinowej zlokalizowanej na działce położonej przy ul. J. [...] w S. - uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że decyzja rozbiórkowa została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że ewentualne dalsze postępowanie wobec inwestycji, która powstała na mocy decyzji organu administracji geologicznej winny przeprowadzić stosowne służby działające na postawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), a nie służby nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego to organy budowlane były właściwe w sprawie rozbiórki studni i powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r., sygn. akt. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje . Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Dlatego przesłanki do stwierdzenia nieważności muszą być ustalone w sposób nie budzący wątpliwości a uzasadnienie decyzji wyczerpująco winno je omawiać. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w toku postępowania zwykłego ustalił, że studnia należąca do spółki "D." powstała w warunkach samowoli budowlanej oraz, że nie jest możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodności z prawem co zadecydowało o nakazaniu jej rozbiórki. W toku postępowania nieważnościowego organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że ewentualne dalsze postępowanie wobec inwestycji, która powstała na mocy decyzji organu administracji geologicznej winny przeprowadzić stosowne służby działające na postawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), a nie służby nadzoru budowlanego. W kontekście twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemawiających zdaniem organu za stwierdzeniem nieważności decyzji rozbiórkowej wymaga wyjaśnienia w jakim zakresie w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane a w jakim ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy Prawo wodne. Zakres zastosowania ustawy z dnia 4 lutego 1994r., Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994r.Nr 27 poz. 96 ze zm.) wyjaśnia art. 1, w myśl którego ustawa ta określa m.in. zasady i warunki wykonywania prac geologicznych oraz wydobywania kopalin ze złóż. Przez wykonywanie prac geologicznych należy rozumieć projektowanie i wykonywanie badań w celu ustalenia budowy geologicznej, a zwłaszcza poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin oraz wód podziemnych (art. 6 pkt 2 cyt. ustawy). Przytoczona definicja prac geologicznych kładzie nacisk na ich poznawczy (badawczy) charakter, natomiast pojęcie to nie obejmuje korzystania z wód, dając w tym zakresie prymat uregulowaniom odrębnym. Jest o tym mowa wprost w art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy który wprowadza zasadę, że ustawy prawo geologiczne i górnicze nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Dlatego też wykonanie studni głębinowej służącej do poboru wód podziemnych nie jest pracą geologiczną w rozumieniu wymienionej ustawy. Spółka za pomocą wybudowanej studni nie wydobywa solanki, wody leczniczej ani termalnej, dlatego nie można uznać że wydobywa kopaliny (art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy). Tym samym działalność wykraczająca poza poszukiwanie wód podziemnych nie będzie regulowana przepisami prawa geologicznego i górniczego. W konsekwencji uznanie w przedmiotowym stanie faktycznym, że zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa geologicznego i górniczego oraz, że organ nadzoru budowlanego nie był władny do rozpoznania sprawy było wadliwe. Gospodarowanie wodami, rozumiane jako korzystanie z wód, ich pobór i ochrona jest przedmiotem regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Kolizję pomiędzy ustawą prawo wodne a ustawą prawo geologiczne i górnicze określa art. 8 ust. 1 prawa wodnego stanowiąc, że w zakresie uregulowanym w przepisach prawa geologicznego i górniczego, ustawy prawo wodne nie stosuje się do poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych. Z kolei ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych z tym, że przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, oraz przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych (art. 1 i 2 cytowanej ustawy). Podkreślić trzeba, że Prawo wodne w dziale IV zawiera przepisy dotyczące budownictwa wodnego, lecz w powyższej regulacji brak jest samodzielnych unormowań odnośnie budowy studni głębinowych, a art. 62 ust. 2 ustawy prawo wodne wprost stanowi, że wymienione unormowania nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Reasumując pomiędzy omawianymi ustawami nie ma żadnej konkurencji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w postępowaniu nieważnościowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznali, że w sprawie miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego, a przeciwne twierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były pozbawione podstaw oraz niedostatecznie uzasadnione. W świetle ustalonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanu faktycznego ( w istocie nie kwestionowanego), zrealizowana została inwestycja w postaci ujęcia wody podziemnej tj. studni głębinowej, w której skład wchodził odwiert z obudową. Teren wokół obiektu został ogrodzony. Wybudowana studnia słusznie została zaliczona przez organ jako urządzenie budowlane. Poprzez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne (art. 3 ust. 9 ustawy Prawo budowlane). Wybudowana studnia głębinowa jest urządzeniem technicznie związanym z zakładem produkcyjnym spółki "D". Konsekwencją zaliczenia wybudowanej studni do urządzeń budowlanych było poddanie powyższej inwestycji wszystkim rygorom określonym w ustawie prawo budowlane. Jak wyjaśniono wyżej, kwestie korzystania i poboru wód określa ustawa prawo wodne. Powyższa ustawa stanowi, że korzystanie z wód dzieli się na powszechne, zwykłe lub szczególne (art. 31 ust. 3 Prawa wodnego). Korzystanie szczególne z wód polega na poborze wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę (art. 36 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa wodnego). W niniejszej sprawie pobór wody z przedmiotowej studni polegał na korzystaniu z wód w sposób szczególny. Zatem prowadzona przez Spółkę działalność wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co wprost wynika z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zatem Spółka winna uzyskać stosowane pozwolenie wodnoprawne zezwalające na korzystanie z wód podziemnych - głębinowych. Zgodnie z art.122 ust. 3 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie zrealizowania przedmiotowej studni, pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód (pobór wód głębinowych w ilości większej niż 5 m sześciennych na dobę) jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. W świetle zatem unormowania art. 122 ust. 3 Prawa wodnego, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód wyklucza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę urządzeń wodnych służących do tego korzystania. W takiej sytuacji stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego konieczne jest zgłoszenie wykonania obudowy ujęć wód podziemnych. W szczególności inwestor planujący roboty budowlane w postaci obudowy ujęcia wód podziemnych winien dokonać ich zgłoszenia właściwemu organowi, co wprost wynika z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Istotne jest to, że Spółka nie uzyskała także pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, nie miała tym samym pozwolenia na budowę urządzeń wodnych do ujęcia wody podziemnej - głębinowej. Z powyższych względów decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca brak właściwości organów budowlanych i stwierdzająca nieważność decyzji rozbiórkowej jest wadliwa. Ponadto w decyzji tej organ stwierdził, że ewentualne dalsze postępowanie wobec inwestycji, która powstała na mocy decyzji organu administracji geologicznej winny przeprowadzić stosowne służby działające na postawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), a nie służby nadzoru budowlanego, jednakże jakie to organy nie zostało wskazane. Organ odwoławczy w toku postępowania nieważnościowego powinien aktualnie poddać ocenie prawnej ustalony wcześniej stan faktyczny (uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi) i stwierdzić czy wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było zgodne z prawem czy też prawa zostało rażąco naruszone. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 i 210 p.p.s.a.