V SA/Wa 1295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2008r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy skargę oddala Wnioskiem z 5 października 2007 r. H.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia powstałego w okresie [...]. We wniosku wyjaśnił, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Podniósł, że zarówno on jak i jego żona są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Mają dwoje dzieci w wieku szkolnym. Wyjaśnił, iż jego rodzina korzysta z pomocy Opieki Społecznej i utrzymuje się z zasiłków oraz wykonywanych przez niego prac dorywczych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 - 4 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), odmówił zainteresowanemu umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł,. Wnioskiem z 28 stycznia 2008 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działalność gospodarczą zawiesił [...] lutego 1999 r., natomiast wykreślenie jej z ewidencji działalności gospodarczej miało miejsce [...] lipca 2000 r. W związku z powyższym nie prowadził działalności gospodarczej w okresie od [...] lutego 1999 r. do [...] lipca 2000 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r. Powołując treść art. 28 ust. 2, ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Ponadto za umorzeniem należności składkowej nie przemawia również ważny interes osoby zobowiązanej, o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zawieszenie działalności gospodarczej i zgłoszenie tego faktu w Urzędzie Skarbowym nie skutkuje brakiem istnienia zaległości. Ponadto Prezes ZUS zauważył, iż wnioskodawca po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej pobierał zasiłek dla bezrobotnych jednakże nie podjął próby spłaty zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2008 r. zainteresowany, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r. Podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego wykazał, iż z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie uiścić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, zaś umorzenie zaległości uzasadnia ważny interes skarżącego. Następnie zarzucił naruszenie art. 80 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych polegające na bierności organu co do ustalenia obowiązków skarżącego w zakresie odprowadzania składek. Następnie, wskazując na treść art. 68 Ordynacji podatkowej podniósł, iż organ niezasadnie naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie składek. Skarżący zwrócił także uwagę, iż organ posiadał wiedzę o okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez zainteresowanego, a to z uwagi na wysłanie stosownego zawiadomienia do organu w lipcu 2000 r., co winno skutkować automatycznym skreśleniem z ewidencji płatników składek lub przynajmniej wezwaniem skarżącego do zapłaty składek. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] marca 2008 r., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku H.M. z 5 października 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Mając na względzie powyższe oraz treść wniosku skarżącego z 5 października 2007 r., sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu orzekającego co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący oraz jego żona są osobami bezrobotnymi. Źródło dochodu skarżącego i jego rodziny stanowią prace dorywcze jakie podejmuje zainteresowany. Rodzina korzysta też z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. W związku z ustalonym stanem faktycznym, Sąd doszedł do przekonania, iż Prezes ZUS słusznie zauważył, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Wyjaśnić bowiem należy, że choć sytuacja finansowa skarżącego nie jest łatwa to zauważyć trzeba, że jest on właścicielem domu oraz działki. Ponadto uzyskuje dochody z tytułu wykonywanych prac dorywczych. Sąd nie mógł zatem odmówić zasadności twierdzeniu organu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności. W świetle powyższego przyjąć należy, iż skarżący posiada majątek, który umożliwia spłatę zaległości. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również w tym przypadku zastosowanie znajduje instytucja uznania administracyjnego - prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje bowiem Zakładowi, który może - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia). W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów cyt. wyżej rozporządzenia. Stwierdzić bowiem należy, iż zawarta w skardze argumentacja nie jest wystarczająca z punktu widzenia oceny sytuacji materialnej skarżącego z perspektywy przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Podkreślenia natomiast wymaga, iż ciężar udowodnienia wskazanych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Twierdzenie wnioskodawcy, iż za umorzeniem przemawia ważny interes skarżącego, bez poparcia stosowną argumentacją nie może stanowić podstawy do umorzenia należności. Należy zauważyć, iż zainteresowany nie jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu. Skarżący nie podnosił bowiem, że uwagi na stan zdrowia, czy też inne okoliczności nie może podjąć pracy. Mając na względzie powyższe, Sądu stwierdził, iż organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Uzasadnione jest zatem stanowisko Prezesa ZUS, iż brak jest podstaw do umorzenia należności w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów cyt. rozporządzenia. Sąd nie zgodził się również z argumentacją, iż nieprawidłowym było działanie organu polegające na ustaleniu kwoty zadłużenia dopiero w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., odmawiającej umorzenia zadłużenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku uprzedniego wydania odrębnej decyzji ustalającej wysokość należności. Informacje dotyczące wysokości i okresu zadłużenia prawidłowo zostały zatem zawarte w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 68 Ordynacji podatkowej w związku z naliczeniem przez organ odsetek od nieuiszczonych składek po upływie przewidzianego w ww. przepisie pięcioletniego terminu bowiem ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości zastosowania art. 68 Ordynacji podatkowej do należności z tytułu składek (art. 31 u.s.u.s.). Sąd zauważa, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Na marginesie Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.su.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99, LEX nr 40399 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.