IV SA/Wa 979/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego nr [...] z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "B.", położonym w K. przy ulicy [...]. Zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. zapadła w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4613/03, uchylona została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2003 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ nie uwzględnił zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 487/00, uchylającym decyzje poprzednio wydane w sprawie, i nie dokonał ustalenia, czy funkcjonowanie [...] leżało w interesie Państwa w rozumieniu art.1 ust.3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. nr 21, poz.67 z późn.zm.). W przywołanym wyroku NSA podkreślił, iż nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie lub utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa, podlegały pod działanie dekretu. Głównym zatem wyznacznikiem było istnienie interesu Państwa, co zawężało kategorię podmiotów tylko do tych, które mogły mieć kluczowe znaczenie dla Państwa, bądź bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. W ocenie NSA Minister zatem winien był w pierwszej kolejności rozważyć, czy puszczenie [...] w ruch leży w interesie Państwa. Rozpatrując natomiast sprawę organ nie przeprowadził w ogóle rozważań, na ile utrzymanie produkcji [...] w Polsce miałoby mieć strategiczne znaczenie dla Państwa i w jakim stopniu nieobjęcie zarządem tego przedsiębiorstwa uniemożliwiałoby wykonywanie przez Państwo jego podstawowych funkcji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2003 r. stwierdzenie, iż [...] wymagał ingerencji Państwa, gdyż przed przejęciem był nieczynny, nie może być w żadnym razie uznane jako wykazanie przesłanki istnienia interesu Państwa w ustanowieniu zarządu. Orzekając w wyniku wydania powyższego wyroku ponownie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. - orzekł o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż zgodnie z art.1 ust.3 dekretu zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Jak wynika z akt sprawy produkcja [...] po ustanowieniu zarządu państwowego w 1950 r. nie została w tym przedsiębiorstwie wznowiona. W [...] uruchomiono natomiast przetwórstwo warzyw, co dowodzi, iż [...] nie miał strategicznego znaczenia dla Państwa. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż do przedsiębiorstw bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich funkcji należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, kolejnictwo, czy też transport. Zasadnym wydaje się podnieść, iż z uwagi na sam asortyment produkcji przedsiębiorstwa – [...] – wątpliwe jest, aby przedsiębiorstwo to mogło mieć kluczowe znaczenie dla Państwa. Podkreślenia wymaga również to, że w kwestionowanym zarządzeniu z dnia [...] marca 1950 r., ustanawiającym przymusowy zarząd nie wskazano również na istnienie takich zależności pomiędzy przedsiębiorstwem a interesem Państwa, co uznać należy za istotne naruszenie art.75 ust.2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz.341). Wydane z urzędu zarządzenie z dnia [...] marca 1950 r. nie zostało bowiem uzasadnione. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art.1 ust.3 dekretu ustanowienie przymusowego zarządu nad konkretnym przedsiębiorstwem możliwe było jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zagrożenia ruchu przedsiębiorstwa oraz istnienia interesu Państwa w utrzymaniu przedsiębiorstwa w ruchu, brak jednej z tych przesłanek uniemożliwiał zastosowanie przywołanego przepisu. W konsekwencji powyższego objęcie przymusowym zarządem państwowym "B." było niezgodne z przepisami powołanego dekretu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanego w tej sprawie zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. Minister podniósł ponadto, iż decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie skutkuje nieważnością orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na rzecz Państwa i nie powoduje zmiany stanu prawnego obiektu. Kwestia zasadności przejęcia przedsiębiorstwa na własność państwa – co nastąpiło orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. – będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Zgodnie z właściwością ocena tego orzeczenia oraz wywołanych przez nie skutków prawnych należy obecnie do kompetencji Ministra Gospodarki. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił użytkownik wieczysty przedsiębiorstwa V. S.A., zwany dalej "skarżącym". Rozpatrując sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., podtrzymując swoje stanowisko. Organ podniósł, iż niemożliwym jest przyjęcie, aby utrzymanie produkcji [...] w jednym z wielu [...] w Polsce mogło mieć strategiczne znaczenie dla Państwa. Twierdzenie, iż brak zarządu nad przedsiębiorstwem mógł uniemożliwić wykonywanie przez Państwo jego podstawowych funkcji jest zatem bezzasadne. Ponadto, ustalając prawidłowość przejęcia przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy istotne jest również zbadanie, czy było ono czynne w dacie przejęcia, czy też groził mu bezruch bądź zatrzymanie ciągłości produkcji. Zgromadzone w toku postępowania dowody wskazują, iż po ustanowieniu zarządu państwowego w 1950 r. produkcja [...] w przedmiotowym przedsiębiorstwie nie została wznowiona. Natomiast od 1948 roku wiele obiektów w [...] było niewykorzystanych, a następnie na części powierzchni magazynowej otworzono [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pozostawanie zakładu lub jego części w bezruchu po ustanowieniu przymusowego zarządu również wskazuje na brak znaczenia dla interesu Państwa utrzymania tego zakładu w ruchu, a to było niezbędną przesłanką dla ustanowienia przymusowego zarządu. Ponadto, ustalając prawidłowość przejęcia przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy, istotnym jest również zbadanie, czy było ono czynne w dacie przejęcia, czy też groził mu bezruch bądź zatrzymanie ciągłości produkcji. Podkreślając ponownie, iż decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie skutkuje nieważnością decyzji o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, a kwestia legalności tej decyzji oraz ocena skutków prawnych przez nią wywołanych będzie przedmiotem odrębnego postępowania, nie ma podstaw do zastosowania art.156§2 w związku z art.158§2 k.p.a. W skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.1 ust.3 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wadliwego rozumienia przesłanki w postaci interesu państwowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7 w związku z art. 77§1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w toku postępowania stanu faktycznego i prawnego warunkującego prawidłowość załatwienia sprawy, w tym w szczególności w zakresie wykładni przesłanki "interesu państwowego" w ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7 w związku z art.77§1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymagań przewidzianych ustawą, w szczególności nieustosunkowanie się przez organ do zarzutu wywiedzionego przez skarżącego w punkcie trzecim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. zarzutu naruszenia art.10§1 k.p.a.; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art.10§1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań przed wydaniem przedmiotowej decyzji; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art.156§2 w związku z art.158§2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z 1950 r.; 6. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zaniechanie ustalenia przez organ administracji relewantnych okoliczności stanu faktycznego sprawy podlegających subsumcji pod normę prawną będącą wynikiem wykładni art.1 ust.3 dekretu w szczególności w zakresie okoliczności statuujących "interes prawny". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa. W wykonaniu – stosownie do art.153 p.p.s.a. – zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 8 września 2004 r., Minister dokonał ponownie oceny legalności orzeczenia o ustanowieniu tymczasowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, trafnie uznając, iż wydano je z rażącym naruszeniem art.1 ust.3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., a zatem z kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art.156§1 pkt 2 k.p.a. Wada ta polegała na ustanowieniu przymusowego zarządu w sytuacji, w której utrzymanie w ruchu przedmiotowego przedsiębiorstwa w oczywisty sposób nie pozostawało w interesie Państwa. Na konieczność wyjaśnienia, czy przesłanka ta została spełniona w dacie ustanowienia zarządu, wskazano w przywołanym wyżej wyroku. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Materialnoprawną podstawą zarządzenia z dnia [...] marca 1950 r. był art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 cyt. dekretu zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Obie przesłanki musiały przy tym wystąpić łącznie. Brak jednej z tych przesłanek, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystępowanie zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też brak interesu państwa w pozostawaniu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cyt. przepis art. 1 ust. 3 dekretu mógł mieć zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie Państwa. Interes państwa był głównym wyznacznikiem, zawężającym kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa, takich jak huty, kopalnie, czy koleje. Powyższe stwierdzenie implikuje, iż rygorem, ustanowionym w dekrecie, mogły być obejmowane wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Mając powyższe na uwadze za nietrafny uznać należy zarzut skarżącego, iż organ dokonał błędnej wykładni pojęcia interes Państwa zamieszczonego w art.1 ust.3 dekretu. Prawidłowo bowiem organ zinterpretował to pojecie w sposób, o którym mowa powyżej, zgodny z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Nietrafnie również wskazał skarżący na naruszenie art.7 w związku z art. 77§1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w toku postępowania stanu faktycznego i prawnego warunkującego prawidłowość załatwienia sprawy, w tym w szczególności w zakresie wykładni przesłanki "interesu państwowego" w ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Prawidłowo bowiem wywiódł organ, iż niemożliwym jest przyjęcie, aby utrzymanie produkcji [...] w jednym z wielu [...] w Polsce mogło mieć strategiczne znaczenie dla Państwa, a tym samym, iż brak ustanowienia zarządu nad przedsiębiorstwem mógł uniemożliwić wykonywanie przez Państwo podstawowych funkcji. W zaskarżonej decyzji organ istotnie nie odniósł się do zarzutu naruszenia art.10§1 k.p.a., podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca spółka podniosła tam, iż winna była uczestniczyć jako strona w całym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy wiedzę o tym postępowaniu powzięła dopiero wraz z doręczeniem jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż udział skarżącej spółki w ocenianym postępowaniu został jej zapewniony w należytym stopniu. Doręczono jej obie decyzje organu, a swoje stanowisko w sprawie wyłożyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z dnia [...] września 2006 r., stanowiącym jego uzupełnienie. W ocenie Sądu jednakże powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co oznacza, iż naruszenie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze skarżący nie wykazał, iż taka okoliczność wystąpiła. W świetle powyższego nieustosunkowanie się przez organ do zarzutu naruszenia uprawnienia strony do udziału w postępowaniu uznać wprawdzie należy za uchybienie art.107§3 k.p.a., niemniej nie mające wpływu na wynik sprawy. Trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które w myśl art.156§2 i art.158§2 k.p.a. stanowiłyby przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustanowieniu tymczasowego zarządu nad przedsiębiorstwem. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż przy ocenie tego, czy dane orzeczenie administracyjne wywołało nieodwracalne skutki prawne, czy też nie, konieczne jest wykazanie bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z tym orzeczeniem. Pośredni związek nie może być podstawą do przyjęcia tezy o wystąpieniu nieodwracalnego skutku prawnego (Komentarz do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II i powołane tam orzecznictwo). W nawiązaniu do powyższych założeń stwierdzić należy, iż orzeczenie ustanawiające zarząd nad przedsiębiorstwem wywoływało skutek w postaci przyznania Państwu tytułu prawnego do władania tym przedsiębiorstwem. Nie wywoływało natomiast żadnych zmian w zakresie prawa rzeczowego, tj. nie powodowało przejścia na Państwo prawa własności. Skutek ten następował dopiero na podstawie odrębnego orzeczenia. Wskazany wyżej charakter skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie ustanowienia zarządu uznać należy zatem za ograniczony w tym sensie, iż w daleko mniejszy sposób – w odróżnieniu od orzeczenia w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa – oddziaływał na sferę uprawnień właściciela przedsiębiorstwa. Ponadto skutki te miały charakter tymczasowy, albowiem zarząd nad danym przedsiębiorstwem trwał tylko do momentu jego upaństwowienia (wraz z tym zdarzeniem zarząd wygasał). Powyższe okoliczności wykluczają przyjęcie, iż orzeczenie o ustanowieniu tymczasowego zarządu mogło wywołać nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156§2 k.p.a. W tej sytuacji o ewentualności wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wyłącznie w odniesieniu do orzeczenia w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Tym samym skargę jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.