IV SA/Wa 972/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku B. N., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji byłego Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w gminie G., J., W. i Z., gmina Ł. w części dotyczącej działek [...] powstałych z działki nr [...] wydzielonej na rzecz wnioskodawczyni oraz działki nr [...] stanowiącej własność I. C. położonych we wsi G. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. po rozpatrzeniu skargi B. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten uprawomocnił się. Po wyroku WSA Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrzył wniosek B. N. i decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. W decyzji zawarł pouczenie, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Zgodnie z pouczeniem B. N. taki wniosek złożyła. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowaniem scaleniowym objęto miedzy innymi działkę zabudowaną nr [...] o pow. 0,17 ha stanowiącą własność B. N., oraz działkę zabudowaną nr [...] o pow. 0,35 ha stanowiącą własność I. C. W wyniku scalenia wydzielono te same działki siedliskowe nadając im nowe numery, odpowiednio działce [...] - nr [...], natomiast działce [...] - nr [...]. Zgoda właścicielek działek zabudowanych na objęcie ich postępowaniem scaleniowym nie była wymagana, gdyż grunty te "pozostały w starym stanie posiadania". W wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych B. N. otrzymała działkę nr [...] w tych samych granicach i o tej samej powierzchni co działka przedscaleniowa [...]. Przebieg spornej granicy działek przedscaleniowych [...] i [...] został ustalony w drodze postępowań sądowych i związanych z nimi prac geodezyjnych przeprowadzonych już po postępowaniu scaleniowym. Żądania strony wnioskującej w ocenie organu nie wprowadzają do sprawy żadnych nowych okoliczności w stosunku do zarzutów zbadanych w toku postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. (decyzji tych w aktach brak). Poczynione w sprawie ustalenia, jak stwierdził organ, prowadzą do wniosku, że postępowanie scaleniowe w odniesieniu do gruntów B. N. zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującym wówczas prawem i brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. N. W skardze zarzuca, że decyzja ta jest niespójna z innymi rozstrzygnięciami, niezrozumiała i dla niej krzywdząca, nie porządkuje stanu faktycznego na gruncie i powoduje problemy. Powołuje się na wyrok Sadu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie [...] utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w K., którym Sąd oddalił powództwo I. C. o wydanie gruntu i ustalił granicę pomiędzy jej działką i działką I. C. w sposób odmienny niż to wynika z dokumentów geodezyjnych sporządzonych w postępowaniu scaleniowym. W dokumentach tych część jej działki wraz z płotem, który wyznaczał granice podziału, znalazła się na rysunku mapy I. C. chociaż ten kawałek działki znajdował się cały czas w jej posiadaniu i użytkowaniu. Uchylenie decyzji scaleniowej pozwoliłoby zdaniem skarżącej na naprawienie powstałych błędów i spowodowałoby aby zafunkcjonowały granice prawnie ustalone w postępowaniu sądowym. Obecnie istnieje sytuacja, ze decyzja scaleniowa przedstawia inny stan faktyczny co do przebiegu granicy, a wyroki sądowe inny. Stan ustalony przez sąd należy przyjąć jako jedyny obowiązujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż te przedstawione przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd stosowanie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Stosowanie do art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I-szej instancji podlega, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II-ej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Od zasady dwuinstancyjności przepisy Kpa przewidują wyjątki. Wyłom czyni między innymi art. 127 § 3 Kpa zgodnie z którym odwołanie nie służy od decyzji wydanej w I - szej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest więc środkiem zaskarżenia, a wyczerpanie przez stronę prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ rozpoznawał wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt scalenia trzykrotnie. Po wydaniu wyroku przez WSA uchylającego zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. w obrocie prawnym pozostała decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. Rozstrzygnięcie WSA zawarte w wyroku oznaczało, że organ zobowiązany był rozpoznać po raz drugi wniosek B. N. o ponowne rozpoznanie sprawy i stosując się do wskazań Sądu wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 Kpa. Tymczasem organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów i powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona stosując się do pouczenia złożyła taki wniosek. Organ po złożeniu wniosku przez stronę rozpoznał po raz kolejny sprawę i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W ten sposób w obrocie prawnym pozostawały trzy decyzje: z dnia [...] lipca 2006 r., [...] marca 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r. Skarżąca zgodnie z pouczeniem organu zaskarżyła do Sądu ostatnią decyzję tj. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 15 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa i że naruszenie to ma charakter rażący. Decyzja dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa nie może funkcjonować w obrocie prawnym i stosowanie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi być wyeliminowana poprzez stwierdzenie nieważności. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (patrz wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. III SA 1935/99 Lex 47008). Nie ma wątpliwości, że organ naruszył zasadę dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co powoduje, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skutkuje to stwierdzeniem jej nieważności. Również decyzja z dnia [...] marca 2008 r. nie jest pozbawiona wad. Sąd jednak uznał, że wady te nie miały wpływu na wynik sprawy. Można bowiem przyjąć, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest w istocie podtrzymaniem przez organ stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., którą to decyzją organ także odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej i ocenił, że decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Wadliwości decyzji polegające na nieprawidłowym wskazaniu podstawy prawnej, a także nieprawidłowym sformułowaniu rozstrzygnięcia nie przekreślają faktu, że jej merytoryczna zawartość pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że jest to ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Wadliwości te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia a tylko naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wadliwe pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. co do środków zaskarżenia nie może powodować negatywnych skutków dla skarżącej. Zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to w okolicznościach niniejszej sprawy, że skarżącej B. N. służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji jako ostateczną w toku instancyjnym. Równocześnie ze skargą strona powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, gdyż upłynął ustawowy termin do jej wniesienia (30 dni od daty doręczenia decyzji). Niezachowanie terminu nie jest zawinione przez stronę, która działała zgodnie z pouczeniem organu. Wniosek wraz ze skargą wnosi się za pośrednictwem organu w terminie siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (termin liczy się zaś od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem). Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.