VII SA/Wa 978/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 ze zm. (dalej kpa),. po rozpatrzeniu odwołania R.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007r., NR [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2007r., NR [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie II etapu realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami w podziemiu i usługami na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] (obecny adres ul. [...] w W.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że R.S. wnioskiem z dnia [...] października 2007r., zwrócił się z do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2007r., NR [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie II etapu realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami w podziemiu i usługami na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ulicy [...] (obecny adres ul. [...] w W.). Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania uznając, iż pochodzi on od podmiotu, nie będącego stroną postępowania, w sprawie dotyczącej wydanego pozwolenia na użytkowanie. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez organ pierwszej instancji w W. inkryminowanego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...].01.2007r., NR [...], jak również w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Biorąc zatem pod uwagę, że R.S. nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydanego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego II etapu realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami w podziemiu i usługami na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] (obecny adres ul. [...] w W.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek skarżącego. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie znalazł również podstaw prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił decyzji nieprawidłowe zastosowanie art. 156 i 156 § 2 k.p.a., polegające na tym, iż organ nie podjął postępowania z urzędu pomimo takiego obowiązku oraz nie dokonał analizy materiału dowodowego w celu dokonania oceny, czy zaistniały po temu podstawy. W ocenie skarżącego podstawą decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była szczegółowa analiza braku przymiotu strony przez skarżącego, podczas gdy organ ma obowiązek wszcząć sprawę z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) jeżeli stwierdzi przesłanki nieważności. Pomimo wskazania takich przesłanek przez skarżącego, organ nie dokonał analizy materiału w sprawie i nie odniósł się do podniesionych zarzutów. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest rzetelne i nie dokumentuje rzeczywiście przeprowadzonego postępowania, gdyż sprowadza się wyłącznie do formalnego odniesienia do przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2007r., NR [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie II etapu realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami w podziemiu i usługami na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] (obecny adres ul. [...] w W.). Zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego, natomiast wszczęte umarza m. in. z przyczyn podmiotowych, czyli gdy osoba występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji nie jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle obowiązującego porządku prawnego i utrwalonych poglądów doktryny oraz judykatury nie ulega wątpliwości, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Wreszcie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Ustawodawca w - mającym charakter przepisu szczególnego wobec przepisu art. 28 kpa - przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dodanym w wyniku nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. ograniczył krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony do inwestora. Z pozwolenia na użytkowanie prawo nabywa bowiem jedynie inwestor. Przepis ten zatem wykluczył w sprawach z zakresu pozwoleń na użytkowanie możliwość traktowania jako stronę postępowania podmioty inne poza inwestorem. Nie ulega zatem wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie strona może wywodzić swój interes prawny z przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa, czyli art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy także podkreślić, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organy powinny ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie orzekania, a zatem także przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Reasumując w świetle powyższych rozważań należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisu art. 157 § 3 kpa stwierdzając, iż R.S. nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i prawidłowo odmówiły wszczęcia tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących w szczególności nie podjęcia postępowania nieważnościowego z urzędu i nierozpoznania meritum sprawy wskazać należy, że organ zawsze zobowiązany jest do dokonania wstępnej oceny dopuszczalności wniosku, w tym zbadania, czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania. Dopiero po wyeliminowaniu ewentualnych przeszkód w prowadzeniu postępowania organ może prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozstrzyganej sprawie organ związany był wnioskiem R.S. co oznacza, że nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek strony, a następnie orzec jako organ działający z urzędu, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne połączenie trybu postępowania prowadzonego w oparciu o zasadę skargowości z postępowaniem prowadzonym z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności. Oczywiście organ może wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, co zależy wyłącznie od jego uznania i stwierdzenia prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa, jednakże możliwość ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji w niniejszej sprawie, których treść sprowadza się właściwie wyłącznie do oceny, czy skarżący dysponował przymiotem strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ta ocena organu jest - zdaniem Sądu -prawidłowa i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut nierzetelnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Trudno bowiem organowi zarzucić, że nie dokumentuje rzeczywiście przeprowadzonego postępowania w sprawie wystąpienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych, w sytuacji, gdy zobowiązany jest wyłącznie uzasadnić odmowę wszczęcia takiego postępowania ze względu na bark interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 2 kpa.. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd uznał również, że decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie są dotknięte innymi wadami prawnymi - które Sąd uwzględnia z urzędu - uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.