VII SA/Wa 957/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Starosta D., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2004r. inwestora - M. B. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S. [...], na działce nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2004r. złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości R. D. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Wojewoda [...], na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 Kpa, po rozpoznaniu wniosku R. D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. - odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 Kpa. Organ I instancji za nietrafny uznał zarzut, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. winno nastąpić z powodu niezapewnienia udziału w postępowaniu R. D. oraz innym sąsiadom. Zdaniem organu jest to jedynie przesłanka do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (przedmiotowy obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej) Wojewoda [...] przyznał, że było to uchybienie. Nie stanowiło jednak rażącego naruszenie prawa, bowiem projekt spełniał wszystkie wymogi określone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] (ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...]) w zakresie ochrony konserwatorskiej. Plan ten w pkt 2a narzucał między innymi zasady kształtowania dachów (dachy płaskie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, należy sukcesywnie zmieniać na dachy wysokie z poddaszem użytkowym). W świetle powyższego, organ wskazał, że przedmiotowy budynek miał formę "klocka" z płaskim dachem, zaś zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała budowę dachu o wysokim kącie nachylenia - 45°, z poddaszem użytkowym, kalenicą do ulicy. Dlatego brak formalnego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, był zdaniem organu jedynie naruszeniem o znacznie mniejszej wadze, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną na podstawie, art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że R. D. nie posiada przymiotu strony, bowiem decyzja Starosty D. z dnia [...] maja 2004 r. dotyczyła jedynie nadbudowy o poddasze użytkowe. Budynki R. D., jak i M. B. już istniały. W wyniku rozpoznania skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] września 2005r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2005r., sygn. akt [...] - oddalił skargi kasacyjne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2005r., sygn. akt [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2006r. sygn. akt [...], którym Sąd oddalając skargi kasacyjne wskazał, że Sąd I instancji trafnie zauważył, iż nie zostały dotychczas wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył niekonsekwencję Sądu I instancji, który z jednej strony stwierdził niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z drugiej zaś dokonał stanowczej oceny tego stanu wyprowadzając z niej wniosek o przysługującym R. D. statusie strony postępowania. Z dokonanej ponownie przez organ odwoławczy analizy akt sprawy wynikało, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu zamyka się w działce inwestora nr ew. [...], przy ul. S. [...] w D., zaś R. D. jest właścicielem działki o nr ew. [...], przy ul. S. [...] w D. Jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu potwierdzały to dwie ekspertyzy, w których stwierdzono, że projektowana nadbudowa budynku usytuowanego przy ul. S. [...] w D. nie zmienia istniejącego stanu wzajemnego zacienienia budynków usytuowanych przy ul. S. [...] w D. Istniejący stan jest rezultatem usytuowania budynku położonego przy ul. S. [...] (skarżącego R. D.) w tzw. ostrej granicy działki, czyli bezpośrednio na granicy, gdy tymczasem budynek M. B. objęty inwestycją - usytuowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy. W świetle tych ekspertyz projektowana inwestycja w żaden sposób nie zmienia wymiarów budynku usytuowanego przy ul. S. [...] w D., ani w rzucie, ani w jego wysokości, ponieważ nadbudowa polega wyłącznie na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy celem uzyskania możliwości użytkowania poddasza. Tak więc w żaden sposób nie może oddziaływać na budynek stanowiący własność R. D. Zachodzi natomiast sytuacja przeciwna, tj. oddziaływanie budynku R. D. na budynek objęty inwestycją na działce nr [...]. Nadbudowa budynku nie oddziałuje negatywnie na sąsiednią działkę nr [...] oraz nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania terenu, na którym znajduje się budynek stanowiący własność skarżącego. W związku z poczynionymi ustaleniami, zdaniem organu II instancji R. D. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę omawianego budynku. Tym samym żądający wszczęcia postępowania nadzorczego nie posiada przymiotu strony również w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2004r. Wobec faktu, że żądanie pochodziło od osoby nie będącej stroną w sprawie, należało na podstawie art. 157 § 3 Kpa odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęte zaś na wniosek podmiotu, nie będącego stroną w sprawie, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe i stosownie do postanowień art. 105 § 1 Kpa podlegało umorzeniu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył R. D. W wyniku rozpoznania skargi R. D. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2007r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego J. S. we wrześniu 2004r., na zlecenie skarżący R. D. Organ rozpoznając ponownie odwołanie R. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. pominął fakt, że w aktach administracyjnych sprawy znajdował się nie poddany ocenie materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, który wskazywał na oddziaływanie przedmiotowego budynku na sąsiedni budynek skarżącego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem WSA w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...], odwołania R. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Starosta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe na działce o nr ew. [...] w D. przy ul. S. [...]. W aktach zgromadzono trzy ekspertyzy dotyczące oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Były to: "Opinia techniczno-prawna dotycząca budynku mieszkalnego" autorstwa rzeczoznawcy budowlanego wpisanego do rejestru GINB, inż. Z. S. z sierpnia 2004 r., Opracowanie [...] Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych [...] pt. "Sprawdzenie wzajemnego oddziaływania budynków nr [...] położonych przy ul. M. [...]" z lutego 2005 r. oraz "Ekspertyza techniczna w przedmiocie zgodności rozbudowywanego budynku mieszkalnego w D. przy ul. M. [...], w zakresie wysokości przesłaniania, w stosunku istniejącego budynku mieszkalnego na nieruchomości w D. przy ul. M. [...]" sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. J. S. Według dwóch pierwszych ekspertyz projektowana nadbudowa budynku przy ul. S. [...] w D. nie zmienia istniejącego zacieniania budynków usytuowanych przy ul. S. [...] w D. Według powyższych ekspertyz stan wzajemnego zacieniania jest wynikiem położenia budynku (skarżącego) przy ul. S. [...] w tzw. ostrej granicy działki, gdy tymczasem budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy. Natomiast ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. J. S. na zlecenie skarżącego ograniczała się do stwierdzenia - po dokonaniu pomiarów - że budynek przy ul. S. [...] jest przesłaniany przez budynek przy ul. S. [...] i nie jest spełniony warunek o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U z 2002 Nr 75, poz.690 z późń. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ekspertyza to nie odnosi się jednak do kwestii czy zostały zachowane wartości określone w § 57 i 60 rozporządzenia. Oceniając tę ekspertyzę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli zostały zachowane warunki określone w pkt 1 w/w § 13 oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Ponieważ w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego inż. bud. ląd. J. S. nie zostały uwzględnione wszystkie warunki wymienione w § 13 w/w rozporządzenia oraz wobec znajdujących się w aktach sprawy dwóch ekspertyz, w których uprawnione osoby zajęły odmienne stanowisko, organ uznał iż nie miała ona decydującego znaczenia dla sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy. W tym kontekście organ odniósł się do pojęcia strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W oparciu o powyższe organ odwoławczy ustalił, że działka o nr ew. [...] - nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji a R. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kwestionowanej decyzji. Skoro żądanie nie pochodziło od podmiotu posiadającego przymiotu strony, to zgodnie z art. 105 § 1 Kpa organ umorzył postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu koszów postępowania. Skarżący zarzucił organom administracyjnym, błędną interpretację prawa, tj. art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, oraz sprzeczność ustaleń ż zebranym materiałem i nieuwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Ponowił zarzuty w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Starosty D. i domagał się przeprowadzenia na tę okoliczność uzupełniającego dowodu z dokumentów. Zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uchylenie się od przeprowadzenia dowodu z protokółu wewnętrznej kontroli w Starostwie z dnia [...] lipca 2004r. i naruszeniem art. 7, art.77 i art. 107 § 3 i art. 136 Kpa. Zdaniem skarżącego jego budynek znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co wynika z pomiarów zawartych w ekspertyzie inż. J. S. sporządzonej na okoliczność wysokości przesłaniania o której mowa w § 13 cyt. rozporządzenia. Kwestionowana inwestycja oddziałuje na jego budynek wkroczeniem w chroniony prawem obszar, z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i jest to norma prawna, która przemawia za tym iż jest stroną postępowania. Poza tym przewidziane w § 60 w/w rozporządzenia uprawnienia wymienionych placówek oświatowych do naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia, nie dotyczą skarżącego, zatem nie powinny być wskazywane przez organ. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W kontekście wskazanej regulacji skargę należało oddalić. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał przy obecnym rozpoznaniu sprawy, że należy poddać analizie wszystkie trzy ekspertyzy zgromadzone w sprawie to jest: "Opinię techniczno-prawną dotyczącą budynku mieszkalnego" autorstwa rzeczoznawcy budowlanego wpisanego do rejestru GINB , inż. Z. S. z sierpnia 2004 r., Opracowanie [...] Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych [...] pt. "Sprawdzenie wzajemnego oddziaływania budynków nr [...] położonych przy ul. M. [...] w D." z lutego 2005 r. oraz "Ekspertyzą techniczną w przedmiocie zgodności rozbudowywanego budynku mieszkalnego w D. przy ul. M. [...], w zakresie wysokości przesłaniania, w stosunku istniejącego budynku mieszkalnego na nieruchomości w D. przy ul. M. [...]" sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. J. S. Do takiego działania zobowiązany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2007r., sygn. akt [...] i treścią przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analizując te dowody organ wskazał, że według dwóch pierwszych ekspertyz projektowana nadbudowa budynku przy ul. S. [...] w D. nie zmienia istniejącego zacieniania budynków usytuowanych przy ul. S. [...] w D. Stan wzajemnego zacieniania jest wynikiem położenia budynku skarżącego przy ul. S. [...] w tzw. ostrej granicy działki, gdy tymczasem budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy. Ponadto oceny wymagała odmienna ekspertyza, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. S. na zlecenie skarżącego. Organ stwierdził, że ogranicza się ona do stwierdzenia (po dokonaniu pomiarów), że budynek przy ul. S. [...] jest przesłaniany przez budynek przy ul. S. [...] i nie jest spełniony warunek o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U z 2002 Nr 75, poz.690 z późń. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił, iż powyższa ekspertyza nie odnosi się do kwestii, czy zostały zachowane wartości określone w § 57 i 60 w/w rozporządzenia. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli zostały zachowane warunki określone w pkt 1 w/w § 13 oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Skoro w tej ekspertyzie nie zostały uwzględnione wszystkie warunki wymienione w § 13 w/w rozporządzenia oraz wobec znajdujących się w aktach sprawy dwóch ekspertyz z odmiennymi ocenami, słusznie organ uznał, że nie mogła mieć ona decydującego znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. Stwierdzenie takie oznaczało w istocie, że w okolicznościach sprawy i w kontekście dwóch wcześniej omówionych ekspertyz, ogólnikowość stwierdzeń ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. S. nie pozwalała na przyznanie jej waloru wiarygodności. W oparciu o powyższe oraz analizę przepisów regulujących kwestie przymiotu strony, organ odwoławczy zasadnie ustalił, że działka o nr ew. [...] - nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu sformułowana w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Skoro R. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to zgodnie z art. 105 § 1 Kpa wszczęte uprzednio postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja była prawidłowa a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.