VII SA/Wa 815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 815/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa, po wszczęciu na wniosek E. W., reprezentowanej przez pełnomocnika J. K. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i Z. K., pozwolenia na budowę obejmującą silosy na kiszonkę w miejscowości L., na ul. M., działka nr ew. [...], umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż decyzja o zbadanie legalności której wystąpiła E. W. została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., a wskutek tego decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. utraciła moc i nie ma przymiotu wykonalności. W związku z jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego postępowanie wszczęte wnioskiem E. W. stało się bezprzedmiotowe. Na potwierdzenie swego stanowiska Wojewoda powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt IISA/Wa 1616/05, w którym stwierdzono, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym". Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] złożyła E. W. argumentując, że decyzja nr [...] z [...] grudnia 2002 r. nie zakończyła bytu prawnego a jedynie została zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Na skutek odwołania sprawę rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy zaznaczył, że nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ale z rozstrzygnięciem się zgadza. W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało na wniosek E. W., która nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę silosów na kiszonkę. W postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu jest ustalenie na nowo kręgu stron, ponieważ należy odróżnić je od postępowania zwykłego. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnosząca o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] nie legitymuje się przymiotem strony. Nieruchomość E. W. graniczy bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano sporną inwestycję jednakże okoliczność ta nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania. Dopiero wykazanie przez podmiot domagający się wszczęcia postępowania naruszenia jego zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa pozwala na ustalenie jego praw strony w tym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja zaprojektowana w odległości 6 m od granicy z działką E. W. i 5 m od budynku mieszkalnego na jej działce nie narusza interesu prawnego skarżącej, bowiem nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki, jak również nie powoduje uciążliwości dla otoczenia w postaci zapachów i wydzielania substancji toksycznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 roku złożyła E. W., która domagając się uchylenia decyzji I i II instancji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt. 2 kpa przez jego niezastosowanie, art. 7 i art. 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię, art. 7-9 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niezastosowanie, art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie. Skarżąca uznaje się za stronę postępowania i podaje argumenty, które to uzasadniają, a mianowicie, że uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym nie jest uzależnione od naruszenia interesu prawnego ale od jego istnienia, wystarczy fakt posiadania interesu prawnego. Interes prawny skarżąca wywodzi z faktu bezpośredniego sąsiadowania jej działki z działką inwestorów, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tym przypadku ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości wynikają ze zbyt małych odległości przedmiotowego silosu od budynku gospodarczego oraz od granicy działki nr ew. [...], należącej do E. W. W odpowiedzi na skargę Główny inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji Sąd miał na uwadze, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym winno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Stąd organ odwoławczy powinien się odnieść do wszystkich kwestii, którymi zajmował się organ pierwszej instancji, jak i podniesionych w odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił jedynie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte na wniosek E. W., której nie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ nie wziął pod uwagę, że w sytuacji braku przymiotu strony E. W. sposobem załatwienia wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. przez organ pierwszej instancji winna być decyzja Wojewody [...] odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 3 kpa. Natomiast organ pierwszej instancji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności na wniosek E. W., a następnie umorzył je na podstawie art. 105 kpa. z powodu bezprzedmiotowości tj. braku w obrocie prawnym decyzji kontrolowanej. Organ pierwszej instancji ocenił więc odmiennie niż organ odwoławczy sytuację procesową strony w postępowaniu. Nie kwestionował bowiem materialnoprawnej legitymacji E. W. do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc po wydaniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2008 r. decyzji w postępowaniu wznowieniowym, którą organ orzekł, że wydanie decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (tj. kontrolowanej w niniejszym postępowaniu) nastąpiło z naruszeniem prawa przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez niezapewnienie E. W. udziału w postępowaniu w charakterze strony. Stwierdzić więc należy brak konsekwencji organów w zakresie oceny przymiotu strony E. W. w sprawach dotyczących tej samej inwestycji. Wskazać również należy, że decyzja organu odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odnosi się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji w kwestii bezprzedmiotowości postępowania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. została zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wskutek czego decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym utraciła moc, a tym samym nie ma przymiotu wykonalności. Z braku zaś decyzji objętej wnioskiem, prowadzone przed organem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko organu nie jest trafne. W świetle art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi ponieważ według art. 157 § 3 kpa. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu czy zachodzą przesłanki formalno-prawne warunkujące jego dopuszczalność. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Organ nie wziął też pod uwagę, że decyzja z dnia 11 grudnia 2002 r. pozostawała w obrocie do czasu, gdy stała się ostateczna decyzja właściwego organu uchylająca tę decyzję (art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego) Z chwilą wydania decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nie nastąpiła więc automatycznie utrata mocy decyzji z [...] grudnia 2002 r. Organ nie dokonał ustaleń czy decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na dzień wydania decyzji przez Wojewodę w postępowaniu nieważnościowym pozostawała w obrocie. Natomiast Wojewodzie [...] znane było stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt IISA/Po 495/05, w którym sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę winno, jako tryb nadzwyczajny postępowania mieć pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dołączonych aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty K. z dnia [...] września 2007 r., którą organ na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa postanowił zawiesić z urzędu postępowanie dotyczące uchylenia decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego Sąd uznał, że decyzja pierwszej jak i drugiej instancji zostały podjęte bez należytego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 i 107 kpa) Przede wszystkim jednak organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie winien zająć się wyjaśnieniem legitymacji materialnoprawnej E. W., z której wniosku toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Zważywszy, że organ naruszył przepisy postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i w związku z uwzględnieniem skargi na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.