VII SA/Wa 814/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 814/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa, po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę nr [...] z [...] grudnia 2002 r. dla B. i Z. K., obejmujące silosy na kiszonkę w miejscowości L., na ul. M., działka nr ew. [...], umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wniosek o zbadanie legalności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę złożyła E. W., właścicielka sąsiedniej działki nr [...] (reprezentowana przez pełnomocnika J. K.), która nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie została też uznana za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę silosów na kiszonkę z dnia [...] grudnia 2002 r. i z tego względu postępowanie toczyło się z urzędu. Dalej w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że należy odróżnić interes prawny podmiotu od interesu faktycznego. Subiektywne odczucia wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie są przesłanką by uznać istnienie interesu prawnego uzasadniającego uznanie E. W. za stronę postępowania. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. Burmistrza K. zmieniająca decyzję dotyczącą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła nowe położenie silosów, a mianowicie w odległości 8 m od granicy działki nr [...] i 17 m od istniejącego budynku mieszkalnego należącego do E. W. Następnie Starosta K. decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pozwolenie na budowę nr [...]. Analiza przedłożonych w tej sprawie dokumentów wskazuje, że inwestycja realizowana na działce [...] jest zgodna z decyzją o warunkach z dnia [...] sierpnia 2004 r. i z przepisami o warunkach technicznych, a także nie jest zaliczana do pogarszających stan środowiska lub mogących go pogorszyć. Inwestycja nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu (Dz. U Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) Jeżeli inwestor spełnił wymogi określone w ustawie Prawo budowlane właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Regułą dotyczącą prawa administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w myśl art. 156 kpa może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przy rozpatrywaniu kwestii nieważności decyzji ocenie podlega wyłącznie prawidłowość jej podjęcia w dacie wydania. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] złożyła E. W. reprezentowana przez pełnomocnika J. K., domagając się uznania za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko organu pierwszej instancji, że E. W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa we wszczętym z urzędu przez Wojewodę [...] postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Skoro zaś nie jest stroną postępowania, to nie ma również uprawnienia do złożenia odwołania, a ta sytuacja uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 roku znak: [...] złożyła E. W. Domagając się uchylenia decyzji I i II instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt. 3 kpa przez jego zastosowanie, 138 § 1 pkt. 2 kpa przez jego niezastosowanie, art. 7 i art. 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię, art. 7-9 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niezastosowanie, art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ odnosząc się w szczególności do zarzutów skargi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877) wskazał, że rozporządzenie to nie normuje wprost odległości, które należy zapewnić przy projektowaniu silosów na kiszonkę. Nie ma zatem zastosowania wskazany przez skarżącą § 8 rozporządzenia, który reguluje kwestię odległości silosów na zboże i paszę, a nie silosów na kiszonkę. Nie ma zastosowania również § 11 rozporządzenia, w sytuacji gdy projektowana inwestycja nie powoduje uciążliwości dla otoczenia ani z uwagi na zapachy ani wydzielanie substancji toksycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna albowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego. GINB umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że w ocenie organu odwoławczego E. W. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa bowiem inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania jej działki. Tymczasem wniesienie odwołania przez biorącą udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Wojewodą [...] E. W. (której organ doręczył decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. z pouczeniem o odwołaniu) nie uzasadniało umorzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania odwoławczego. Prawo wniesienia odwołania przysługuje bowiem nie tylko stronie w rozumieniu materialnoprawnym, ale także osobie, do której była adresowana decyzja I instancji nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym). (wyrok NSA z 16.04.02 IVSA 1635/00, ONSA 2003/4/129) Wniesienie odwołania w tej sytuacji obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt. 1 kpa) albo uchylającego decyzję pierwszej instancji na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt. 2 lub § 2 kpa. Postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt. 3 kpa) kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) albo odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić tylko wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania odnosi się jedynie do postępowania odwoławczego. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. W tym wypadku jest to decyzja z dnia [...] lutego 2008 r., którą Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 105 kpa. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że wniosek o zbadanie legalności tejże decyzji nr [...] z [...] stycznia 2005 r. złożyła E. W. Następnie organ stwierdził, że E. W. nie posiada legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie stwierdzenia nieważności, jak również nie została uznana za stronę w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia organ analizuje decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdza, że nie dotyczą jej przesłanki z art. 156 § 1 kpa, przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika więc, że organ pierwszej instancji badał sprawę co do istoty, do tych więc ustaleń winien się odnieść organ odwoławczy i orzec również co do istoty sprawy. Skoro tego nie uczynił, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa jest nieuprawniona i podlega uchyleniu. Nie jest także możliwe pozostawienie w obrocie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., która została podjęta bez należytego wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia interesu prawnego w postępowaniu E. W., a w konsekwencji także rozważenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. poprzez naruszenie warunków technicznych. Organ stwierdził, że "analiza przedłożonych w tej sprawie dokumentów wskazuje, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877)" W uzasadnieniu organ nie wskazał jednak, na czym polegała analiza dokumentów i w odniesieniu do jakich przepisów o warunkach technicznych. Brak należytej analizy przymiotu strony E. W. w różnych postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji podważa zaufanie obywateli do organu. I tak w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania E. W. w postępowaniu wznowieniowym tenże organ orzekł, że wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę nastąpiło z naruszeniem prawa strony E. W. do udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa) Zważywszy, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i w związku z uwzględnieniem skargi na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.