II OSK 989/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 317/06 w sprawie ze skargi L. B. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od L. B. i H. B. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 317/06 po rozpoznaniu skargi L. B. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej montaż urządzeń obiektu infrastruktury technicznej stanowiącego stację bazową telefonii komórkowej - uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy obu instancji stosując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./, to jest art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54, a także przepisy Prawa ochrony środowiska uznały, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego a w konsekwencji stwierdzając, że zachodzą materialne podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora, orzekły o możliwości ustalenia określonej w tym wniosku lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęto, że inwestycja stanowić ma infrastrukturę telekomunikacyjną służącą do świadczenia publiczne dostępnych usług telekomunikacyjnych łączności bezprzewodowej, co mieści się w pojęciu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /lokalizacja celu publicznego/, jak też art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli L. i H. małż. B. zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak też nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, a także naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 51 ( 3 wobec wydania decyzji z naruszeniem normy kompetencyjnej, a w szczególności bez porozumienia z zainteresowanymi wójtami burmistrzami gmin sąsiednich oraz art. 2 pkt 5 poprzez przyjęcie, że chodzi o inwestycję celu publicznego, podczas gdy jest to inwestycja realizowana przez podmiot prywatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga jest zasadna, stwierdzając, że skarżący słusznie zarzucili nieprawidłowe zakwalifikowanie inwestycji jako celu publicznego. W ocenie Sądu inwestycja realizowana przez [...] sp. z o. o. nie jest inwestycją celu publicznego. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi wątpliwości i wymaga sięgnięcia do innych, niż wykładnia językowa reguł interpretacyjnych. Przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia prowadząca do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego prowadzi według Sądu do naruszenia Konstytucji oraz innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego. Sąd nie podzielił rozstrzygnięcia i motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2005 r. /sygn. akt II OSK 495/05/, w którym wskazano, że budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji stoją na przeszkodzie takiej wykładni, w związku z tym, że ogranicza ona prawa własności, zwłaszcza w aspekcie możliwości stosowania wywłaszczenia i to nie w oparciu o akt normatywny a o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Użyte w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie "cel publiczny" nie jest dowolne i nie może prowadzić do uprzywilejowania określonego zadania względem innych. Charakter celu publicznego nie zależy też od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności, co wiąże się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, w ramach której ustawodawca jest zobowiązany do wyboru takiej metody normatywnej realizacji określonego zadania, która w powszechnym poczuciu sprawiedliwości zasługuje na ochronę z pogwałceniem innego dobra konstytucyjnie chronionego. Rozumienie celu publicznego ma się też wiązać z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji i nie może prowadzić do nierównego traktowania przez władze publiczne jednego z podmiotów gospodarczych bez jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego. Wiele podmiotów realizuje cele, które można określić jako publiczne, służące określonej zbiorowości lokalnej, które nie będą jednak podlegały ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego L. Ł. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że legalną definicję celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym są to działania o znaczeniu lokalnym i ponad lokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera szeroki katalog celów publicznych, przy czym w pkt 1 za taki cel uznaje budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma legalnej definicji łączności. Pojęcie to występuje obecnie w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne /Dz. U. Nr 171, poz. 1800/ dotyczące usług telekomunikacyjnych, oraz ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe /Dz. U. Nr 130, poz. 1188/, dotycząca usług pocztowych. Pojęcie łączności występuje w ustawie z dnia 3 września 1997 r. o działach administracji rządowej /Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1540 ze zm./. Zgodnie z art. 16 tej ustawy dział łączności obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji. W tym znaczeniu pojęciem łączności posługuje się ustawa Prawo telekomunikacyjne. Telekomunikacja zawiera się w pojęciu łączności, a więc stacja bazowa telefonii komórkowej i wchodzące w jej skład urządzenia, służące świadczeniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, stanowią obiekt i urządzenia łączności publicznej. Sąd trafnie nie zakwestionował uznania stacji bazowej telefonii komórkowej za obiekt łączności publicznej, lecz tylko odniósł się do celu, w jakim inwestycja jest podejmowania. Ocenił sprawę przez pryzmat inwestora, jednocześnie uznając, że cel publiczny może być realizowany przez prywatny podmiot. Zastosowana wykładnia nie jest więc wykładnią językową, lecz stanowi wykładnię contra legem, co w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest niedopuszczalne. Niesłusznie Sąd nie podzielił poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 w którego uzasadnieniu wskazano na wielokrotne użycie w Prawie telekomunikacyjnym określeń "publiczny" a m. in. publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna, publiczna sieć telekomunikacyjna. Prawo telekomunikacyjne zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności i nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym, dotyczących obronności państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. NSA zwrócił uwagę na rozległy zakres nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych sprawowanego przez Prezesa URTiP /obecnie UKE/. Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie podzielając rozstrzygnięcia i motywów NSA nie odniósł się jednak merytorycznie do argumentów podnoszonych przez ten Sąd. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prokurator Apelacyjny w Gdańsku wnosząc o oddalenie tej skargi wywodząc, iż podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, który podkreślając, że nie zgadza się ze stanowiskiem już prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok NSA z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05/ uznał, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy do takich, dla których wydaje się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując się na Konstytucję RP oraz to, że w ocenie Sądu inwestor w istocie realizuje własny, prywatny interes, nie działa natomiast mając na uwadze cel publiczny. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia, czy przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny /z czym zresztą zgadza się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok/. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych /dla osiągnięcia własnego zysku/. O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponad lokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem obecnie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, iż rację miał Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia z dnia 3 października 2005 r. /sygn. akt II OSK 495/05/, w którym jednoznacznie opowiedział się za potraktowaniem przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na to, że jest to inwestycja z zakresu łączności publicznej, a tym samym także przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiste jest, że telefonia komórkowa pełni funkcję łączności publicznej i za taką jest uważana w systemie prawa /por. przepisy telekomunikacyjne przywołane w skardze kasacyjnej/. Pomimo, iż inwestycje z zakresu telefonii komórkowej realizują podmioty prywatne, które są zainteresowane, jak to już zostało powiedziane wyżej, w osiągnięciu swojego fiskalnego interesu, to z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonują one bardzo istotne zadania umożliwiając szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną, analogicznie jak drogi i inne inwestycje liniowe, co do których nie występują zastrzeżenia w traktowaniu ich jako inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.