II SA/Bd 398/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...] w części nakazującej K. i R. K. (jako właścicielom) rozebranie dobudowanego do budynku jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. W. [...] w B. tarasu żelbetowego wraz z konstrukcją nośną tj. filarami żelbetowymi i fundamentami pod nimi oraz uchylił wyżej wymienioną decyzję w części dotyczącej nakazu uporządkowania terenu po rozbiórce i obowiązku powiadomienia organu o zakończeniu rozbiórki. Decyzja organu I instancji wydana została w wyniku postępowania wszczętego na skutek zawiadomienia o samowoli budowlanej, po dokonaniu oględzin na terenie wskazanej wyżej nieruchomości, podczas której stwierdzono, że istotnie dobudowa tarasu nastąpiła w miesiącach lipcu i sierpniu [...] r. bez wymaganego pozwolenia, przy czym naruszono również warunki techniczne sytuując taras w odległości około 1 metra od granicy działki. Nie podzielając zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zrealizowana samowolnie część obiektu stanowi taras a nie wiatę, przy czym jest to dobudowa a nie obiekt wolnostojący, w związku z czym nie zachodzą okoliczności określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwalniające od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto inwestorzy uchybili przepisowi §12 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym odległość obiektu od granicy działki winna wynosić minimum 2 metry, a przepisy nie przewidują odstąpienia od tego wymogu ze względu na rozmiary działki. Również nie znajduje umocowania w przepisach prawa materialnego zgoda sąsiadów na zbliżenie tarasu do granic działek sąsiadujących, przy czym zgoda, na którą powołano się w odwołaniu, wyrażona została po fakcie dokonania samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu zawiadamiając je w dniu [...] o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, z którego to uprawnienia skorzystała K. K. w dniu [...] Zawiadomienie zaś z [...] nie było adresowane do odwołujących się, lecz do innych osób nie objętych wcześniejszym zawiadomieniem (dlatego go nie otrzymali) Odnośnie uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie zobowiązującym do uporządkowania terenu i powiadomienia o dokonanej rozbiórce organ II instancji wskazał, że prawo budowlane przewiduje tylko wydanie nakazu rozbiórki. K. i M. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki wnosząc o jej uchylenie. Ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu skarżący zarzucili, iż wybudowana przez nich wiata umożliwiająca suszenie odzieży i przechowywanie narzędzi ogrodniczych, stanowiąca w swej górnej części także oranżerię i taras, jest obiektem niewymagającym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę, zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w art. 12 pkt 3 dopuszcza mniejszą odległość niż 3-4 m od granicy działki, jeśli zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na rozmiar działki, co w ich przypadku ma miejsce. Poza tym, wg skarżących, wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, z załączonych przez nich do odwołania dokumentów jednoznacznie wynika, że zgodę na usytuowanie wiaty sąsiedzi wyrazili przed jej wykonaniem. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, również podnieśli, iż niedoręczenie im pisma z dnia [...] zawiadamiającego o możliwości zapoznania się aktami sprawy i złożenia wyjaśnień oraz wniosków jest równoznaczne z uniemożliwieniem im przez organ I instancji jako stronom obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wywodząc, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia zalegalizowanie samowoli oraz, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy notatka z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis zaś ust. 2 przewiduje podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania dokonanej samowoli pod określonymi w nim warunkami. Stosownie natomiast do art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę mogą być tylko inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Po zakończeniu robót budowlanych będą nim właściciel względnie zarządca obiektu. Nieprzestrzeganie powyższego przepisu poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do innego podmiotu stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, oznacza bowiem uczynienie jego adresatem osoby, która nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu. Jakkolwiek decyzje organów I i II instancji wydane w przedmiotowej sprawie skierowano do K. i R. K. jako właścicieli nieruchomości przy ul. W. [...], to ich prawo własności do wskazanej nieruchomości nie zostało w toku postępowania potwierdzone jakimkolwiek dokumentem, przykładowo wyciągiem z ewidencji gruntów. Uczynić to należało tym bardziej, że odwołanie zostało podpisane przez M. K. a nie R. K., który figuruje w nagłówku odwołania. Wobec powyższej rozbieżności, a także podpisania skargi do sądu przez M., a nie R. K., przeprowadzony został na rozprawie sądowej dowód z wypisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. W. [...] stanowiącej działkę nr [...]. W dokumencie tym figuruje M. K. i jego żona K. K., a zatem decyzje obydwu organów zapadły z rażącą obrazą wskazanego wyżej art. 52 ustawy, uzasadniając stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ich nieważność. Nadmienić należy, że wadliwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego decyzją obowiązku uniemożliwi ewentualne czynności zmierzające do wyegzekwowania jego wykonania. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest przed rozpoczęciem robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 29-31. Do robót budowlanych, obok przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki obiektu budowlanego, należy w pierwszym rzędzie zaliczyć budowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7), z kolei z art. 3 pkt 6 ustawy wynika, że budowa poza realizacją od podstaw nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, obejmuje także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę takiego obiektu. Rozbudowa, jak przyjęto w doktrynie i orzecznictwie, jest zmianą- powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu. W orzecznictwie podkreśla się również, że z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., tom III, str. 981) rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę),wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu organy I i II instancji trafnie przyjęły, iż w przypadku niniejszej sprawy doszło do rozbudowy domu mieszkalnego, poprzez realizację żelbetowego tarasu wspartego na słupach żelbetowych stanowiącego jego integralną część. Wskazuje na to treść protokołu oględzin podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącą, jak również zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji oraz skardze stwierdzenie skarżących, iż wykonana przez nich dobudowa w swej górnej części stanowi taras i oranżerię, zaś przeznaczeniem części dolnej jest suszenie odzieży i przechowywanie narzędzi ogrodniczych. Także w zgłoszeniu o samowoli budowlanej jest mowa o dobudowanym na działce nr 135 trwale związanym z budynkiem tarasie, jak również wyrażona w oświadczeniach sąsiadów zgoda dotyczy dobudowy tarasu lub oranżerii. Gdyby jednak nawet przyjąć, jak podnoszą skarżący, że wspomniana dobudowa jest tylko graniczącą z budynkiem mieszkalnym wiatą, o której mowa w ust.1 pkt 2 artykułu 29 ustawy Prawo budowlane zawierającym enumeratywne wyliczenie rodzaju obiektów budowlanych, których budowa zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia, to przed rozpoczęciem robót budowlanych musiałaby nastąpić zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy, zgłoszenie projektowanej budowy. Wymogu tego skarżący nie dopełnili, zaś brak dokonania takiego zgłoszenia, także skutkuje zaistnieniem przesłanki do rozbiórki, aczkolwiek przewidzianej w innym przepisie – art. 49b ust. 1 ustawy. Skoro bezsporne jest, że skarżący nie posiadając pozwolenia na budowę tarasu rozbudowy budynku o tenże taras dokonali, spełnili warunek przewidziany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże nakaz rozbiórki będący najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego sankcja prawną, jak wynika z art. 48 ust. 2 i dalszych unormowań ustawy, może być orzeczony jedynie wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli inaczej mówiąc nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy. Stąd też na organie ciąży obowiązek dokonania wyczerpujących, jednoznacznych ustaleń wykluczających istnienie przesłanek do legalizacji, zanim wymieniony w art. 48 ust. 1 ustawy nakaz rozbiórki zostanie orzeczony. W art. 48 ust 2 Prawa budowlanego określono, iż czynności zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia mogą być podjęte, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do kwestii zgodności zrealizowanej przy ul. W. [...] w B. rozbudowy do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza, czy dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr 135 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, a jeśli tak, to jakie są jego ustalenia. Brak także jakiejkolwiek informacji w tym zakresie w aktach sprawy. W zakresie zaś warunku legalizacji określonego w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy, w nawiązaniu do zarzutu odwołujących się, iż w art. 12 pkt 3 (winno być § 12 ust. 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; zm.: Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156) dopuszczono mniejszą odległość aniżeli 3-4 m od granicy działki, jeśli zachowanie jej nie jest możliwe ze względu na rozmiar działki, organ II instancji ograniczył się w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że strony uchybiły § 12 ust. 3 i ust. 6 wymienionego rozporządzenia oraz, iż w przepisach brak jest zgody na odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych ze względu na rozmiary działki. Powyższe stanowisko nie stanowi rzeczywistego odzwierciedlenia treści powołanego ust. 3 § 12 rozporządzenia, bowiem możliwość, na jaką wskazały strony, istotnie z niego wynika, z tym, że dotyczy ona usytuowania ściany budynku, a nie jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, tarasu. Ponadto organ ten podobnie jak organ I instancji pominął zawartą w § 12 ust. 5 rozporządzenia regulację odnoszącą się między innymi właśnie do balkonów i tarasów, określającą, na ile mogą one zmniejszyć odległość od granicy działki przewidzianą w § 12 ust. 1. W konsekwencji pod kątem powyższej regulacji usytuowanie dokonanej przez strony rozbudowy nie zostało jednoznacznie wyjaśnione. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z protokołu oględzin nieruchomości przy ul. W. [...] nie wynika, by przeprowadzający je inspektor nadzoru budowlanego dokonał stosownych pomiarów odległości, lecz określił ją "na oko" jako około 1 m. W zaskarżonej decyzji odległość tarasu od granicy i to dwóch działek "zmniejszono" już do 1 metra. Tak więc w zakresie naruszenia dokonaną samowolą obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych stanowisko organów obydwu instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne. Jak trafnie natomiast podniósł organ odwoławczy, w obowiązujących przepisach prawa budowlanego nie ma unormowania dopuszczającego zbliżenie tarasu do granicy za zgodą właściciela działki sąsiedniej. Stąd też błędne wskazanie przez tenże organ w motywach decyzji, iż załączone do odwołania stron zgody sąsiadów zostały udzielone po wydaniu decyzji I instancji nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Tego rodzaju przepis zawierało wcześniej obowiązujące rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), lecz w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nr P11/2000 z dnia 5 marca 2001 r. utracił on moc. Wyrażona w art. 7 i 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania oraz wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, tak aby stan faktyczny na tle mającego do niego odniesienie stanu prawnego ustalony został zgodnie z rzeczywistością. W świetle tejże zasady jako dowolne należy traktować ustalenia oparte na materiale niekompletnym. Orzeczenie o rozbiórce bez wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności mających istotne znaczenie dla treści wydanego rozstrzygnięcia stanowiące naruszenie wymienionych przepisów kpa, dodatkowo uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. W związku z powyższym orzeczono, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, poza wyeliminowaniem opisanych uchybień, należy z uwzględnieniem art. 28 kpa prawidłowo ustalić krąg osób, którym służy status strony i zapewnić im w postępowaniu czynny udział. W powyższym aspekcie niezbędne jest między innymi dokonanie oceny uczestnictwa w postępowaniu zgłaszającego samowolę. Skład orzekający Sądu, w nawiązaniu do powyższego zwraca uwagę, że nie można uznać za wywiązanie się przez organ z obowiązku określonego w art. 10 § 1 kpa przywołania treści tego przepisu w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów i uczestnictwa w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zawarte w cyt. przepisie sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o moment postępowania, w którym organ po zakończeniu postępowania dowodowego przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się w tym momencie stanowi ostatnią szansę przedstawienia przez stronę swojego stanowiska. Ograniczenie się do doręczenia skarżącym zawiadomienia z dnia [...], jakkolwiek nieprawidłowe, nie miało jednak, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy.