II SA/Wa 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37a pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 4 i 5 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 stycznia 2007 r. w sprawie oddelegowania policjantów do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju i za granicą (Dz. U. z 2007 r. Nr 58, poz. 396), z dniem [...] grudnia 2007 r. odwołał [...] I. K. z oddelegowania do pełnienia funkcji [...] Policji [...] i z dniem [...] grudnia 2007 r. pozostawił go w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W oparciu o art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, przejawiający się koniecznością natychmiastowego powrotu wymienionego [...] do Polski. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, iż Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych wystąpił o rozważenie możliwości odwołania I. K. z funkcji [...], w związku z przedstawieniem mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. [...] Kodeksu karnego oraz zawieszeniem go w pełnieniu obowiązków [...] w Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w B. z dniem [...] grudnia 2007 r. Od powyższego rozkazu I. K. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 stycznia 2007 r. w sprawie oddelegowania policjantów do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju i za granicą, poprzez odwołanie z oddelegowania bez wykazania potrzeb Policji oraz bezpodstawne skrócenie terminu tego odwołania. Ponadto podniósł, iż organ uchybił przepisom art. 7, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 108 Kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, wydanie decyzji pozbawionej uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także poprzez błędne przyjęcie, iż podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest interes społeczny, polegający na konieczności natychmiastowego powrotu do Polski. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż materialnoprawną podstawę odwołania z oddelegowania I. K. stanowił § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 29 stycznia 2007 r., zgodnie z którym Komendant Główny Policji, z uwagi na potrzeby Policji, może odwołać policjanta z oddelegowania, nawet bez jego zgody, zawiadamiając o tym organ instytucji krajowej lub zagranicznej oraz policjanta. Określona w tym przepisie przesłanka potrzeb Policji polegała na konieczności niezwłocznego odwołania z funkcji [...], reprezentującego polską Policję za granicą, któremu zarzucono popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Organ podkreślił, że [...] akredytowany przy polskiej placówce dyplomatycznej jest jednocześnie pracownikiem dyplomatycznym reprezentującym Państwo Polskie i - jak podał sam skarżący w treści odwołania - pełniącym istotne funkcje w systemie funkcjonowania organów państwa. W ocenie organu ważny interes służby jest zatem w omawianym przypadku tożsamy z ważnym interesem społecznym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż skrócenie określonego w § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia trzydziestodniowego terminu odwołania policjanta z oddelegowania, nastąpiło przez wzgląd na opisany wyżej ważny interes służby, obligujący do pilnego podjęcia stosownych działań. Skoro samo odwołanie z oddelegowania może nastąpić bez zgody policjanta, to - w ocenie organu odwoławczego - kwestia uzyskania jego zgody na skrócenie tego terminu nie miała już tak istotnego znaczenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż I. K. od dnia [...] listopada 2007 r., tj. od dnia ogłoszenia zarzutów posiadał wiedzę o prowadzonych wobec niego czynnościach. Ponadto z dniem [...] grudnia 2007 r. został zawieszony przez Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w pełnieniu obowiązków [...] w Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w B., co również było naturalną konsekwencją prowadzonego wobec niego postępowania karnego. Na powyższą decyzję I. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, skarżący zarzucił organowi naruszenie § 9 ust. 4 i 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 stycznia 2007 r., poprzez bezpodstawne odwołanie z oddelegowania bez wykazania potrzeb Policji oraz bezpodstawne skrócenie terminu tego odwołania. Ponadto podał, iż naruszona została zasada praworządności wyrażona w art. 7 Kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem jedynie interesu społecznego, a nie słusznego interesu strony. Skarżący podkreślił, iż jedyną przesłanką uzasadniającą wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie odwołania z oddelegowania policjanta jest wyłącznie "potrzeba policji", natomiast stosowanie tego środka nie może stanowić formy represji czy kary w stosunku do osoby, wobec której wszczęto postępowanie przygotowawcze. Wskazał ponadto, iż pojęcie "ważnego interesu społecznego" czy "ważnego interesu służby" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. W ocenie skarżącego za bezprawne uznać należy również jednostronne skrócenie terminu jego odwołania z oddelegowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), Komendant Główny Policji może oddelegować policjanta, za jego zgodą, do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju i za granicą na czas określony. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Komendant Główny Policji z dniem [...] czerwca 2005 r. delegował [...] I. K. do pełnienia funkcji [...] Policji [...] - do czasu zakończenia misji. Tryb i sposób odwołania policjanta z oddelegowania określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 stycznia 2007 r. w sprawie oddelegowania policjantów do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju i za granicą (Dz. U. z 2007 r. Nr 58, poz. 396). Stosownie do § 9 ust. 4 tego rozporządzenia, Komendant Główny Policji, z uwagi na potrzeby Policji, może odwołać policjanta z oddelegowania, nawet bez jego zgody, zawiadamiając o tym organ instytucji krajowej lub zagranicznej oraz policjanta. Odwołanie następuje nie wcześniej niż z upływem 30 dni od dnia zawiadomienia. Zgodnie zaś z § 9 ust. 5 rozporządzenia, powyższy termin może być skracany za porozumieniem Komendanta Głównego Policji, organu instytucji krajowej lub zagranicznej oraz zainteresowanego policjanta. Z powołanych przepisów oraz akt postępowania administracyjnego wynika, iż w przedmiotowej sprawie jako podstawa do odwołania skarżącego z oddelegowania do pełnienia funkcji [...] Policji [...] została zastosowana przesłanka potrzeb Policji. Wyjaśnienia wymagała zatem kwestia, czy przesłanka ta zaistniała z uwagi na postawienie funkcjonariuszowi Policji zarzutu popełnienia przestępstwa z art. [...] Kodeksu karnego oraz zawieszenie go w pełnieniu obowiązków [...] w Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w B. W ocenie Sądu organ miał podstawy do przyjęcia, iż powyższe wyczerpywało przesłankę odwołania funkcjonariusza z oddelegowania. Organ zasadnie bowiem uznał, iż policjant, jako funkcjonariusz publiczny powołany do egzekwowania przepisów prawa, sam musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu, wszelkie zaś niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działania, rodzić muszą zdecydowane kroki, zmierzające do odsunięcia takiego funkcjonariusza od wykonywania czynności służbowych. Ma to służyć przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień jej przyznanych pozwala na ingerowanie w sferę obywatelskich wolności i praw. Potrzebą Policji jest więc w szerokim rozumieniu tego pojęcia dbanie o jej dobre imię, gdyż ukształtowane w ramach Policji reguły deontologiczne ukierunkowane są przede wszystkim na obronę honoru i dobra zawodu. Wbrew zatem mniemaniu skarżącego przesłankę potrzeb Policji nie należy sprowadzać wyłącznie do potrzeb kadrowych czy organizacyjnych. Zgodnie z definicją, "potrzeba" jest czymś, bez czego trudno się obejść, co jest konieczne do normalnej egzystencji, funkcjonowania (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod redakcją S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003). W tym przypadku chodzi zatem o rozumienie potrzeby zachowania właściwego wizerunku tej formacji w kontekście wspomnianej funkcji i szczególnej pozycji grupy zawodowej, jaką jest Policja. Niezbędnym elementem jej funkcjonowania jest bowiem nieposzlakowana opinia jej funkcjonariuszy oraz wiarygodność w oczach społeczeństwa, które nie mogą zostać podważone. Znajduje to uzasadnienie w społecznej roli tej formacji, charakterze powierzonych zadań i kompetencji oraz związanego z jej działalnością publicznym zaufaniu. Funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa, dlatego też w interesie Policji leży, aby funkcjonariusz taki nie był przez społeczeństwo utożsamiany z osobą naruszającą prawo. Należy również zauważyć, iż w niniejszej sprawie przesłanka potrzeb Policji, polegająca na konieczności niezwłocznego odwołania skarżącego z oddelegowania była tym bardziej uzasadniona, iż I. K. był [...] akredytowanym przy polskiej placówce dyplomatycznej, a więc był jednocześnie pracownikiem dyplomatycznym reprezentującym Rzeczypospolitą Polską oraz polską Policję za granicą. Należało zatem dołożyć wszelkich starań, aby uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa nie pociągnęło za sobą utraty zaufania w oczach opinii publicznej oraz zagranicznego partnera. Wydanie zatem wobec skarżącego postanowienia o przedstawieniu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. [...] Kodeksu karnego i w związku z tym zawieszenie go w pełnieniu dotychczasowych obowiązków, musiało spowodować reakcję w postaci odwołania z oddelegowania. Przemawiał za tym bowiem ważny interes służby oraz ważny interes społeczny, który w niniejszej sprawie tożsamy jest z potrzebami Policji. Odnosząc się natomiast do terminu odwołania skarżącego z oddelegowania należy wskazać, iż zgodnie z § 9 ust. 4 i 5 powołanego rozporządzenia odwołanie następuje nie wcześniej niż z upływem 30 dni od dnia zawiadomienia, zaś termin ten może być skrócony za porozumieniem Komendanta Głównego Policji, organu instytucji krajowej lub zagranicznej oraz zainteresowanego policjanta. W sprawie przyjąć należy, że porozumienie z instytucją krajową - Ministerstwem Spraw Zagranicznych miało miejsce, gdyż to Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej MSZ wystąpił o rozważenie możliwości odwołania I. K. z funkcji [...], natomiast fakt, iż termin ten został skrócony przez organ bez porozumienia z funkcjonariuszem, nie miał wpływu na treść i zasadność rozstrzygnięcia. W kwestii pozostałych zarzutów Sąd uznał, iż również nie zasługują one na uwzględnienie. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ nie naruszył art. 7 Kpa i stosownie do dyspozycji tego przepisu podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Organ odniósł się także do wniosków i zarzutów skarżącego oraz dokonał właściwej analizy całości sprawy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.