I SA/Wr 701/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Błystak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Dagmara Dominik, Protokolant Aleksandra Madej, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] o nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty T. z dnia [...] r. w sprawie odmowy uznania przez wierzyciela zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy w okresie od [...] r. do [...] r. Starosta T. kilkakrotnie skierował upomnienie do M. D. przypominając o obowiązku uiszczenia należności z tytułu opłaty za czynności geodezyjno – kartograficzne oraz należnych z tego tytułu odsetek i kosztów upomnienia. W dniu [...] r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] , obejmujący powyższą należność i skierowano go do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. W dniu [...] M. D. złożył do organu egzekucyjnego pismo zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując że termin płatności należności za czynności geodezyjno – kartograficzne przypadał na rok 2003 i 2005, w związku z tym – zgodnie z art. 751 kodeksu cywilnego nastąpiło przedawnienie wymagalności tych należności. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2002r. Dz. U. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) Starosta T. postanowił uznać zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, że opłata za czynności geodezyjno – kartograficzne nie jest wynagrodzeniem a usługę (świadczeniem cywilnoprawnym), lecz opłatą administracyjną. Wobec tego do ustalenia okresu przedawnienia zastosowanie znajdzie przepis art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) – przywołanej dalej jako O.p. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. D. pismem z dnia [...] r. wniósł zażalenie, w którym powtórzył argumentację podnoszoną uprzednio w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego stanowił obowiązek uiszczenia należności za czynności geodezyjno – kartograficzne wynikający wprost z przepisu prawa. Stosownie do treści art. 41 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przychodami funduszy powiatowych są wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Środkami funduszu dysponuje starosta. Organ powołał także art. 2 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów. Organ uznał, że przedmiotowa należność nie ma charakteru cywilnoprawnego, bowiem stanowi opłatę za dokonane przez starostę czynności geodezyjno – kartograficzne, jest należnością publicznoprawną. Uznał także, że dla ustalenia terminu przedawnienia nie można stosować przepisów kodeksu cywilnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia wynikającego wprost z przepisów prawa można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Skoro żaden przepis, w tym ustawa o geodezji i kartografii, nie przewiduje przedawnienia roszczeń z tytułu należności za czynności geodezyjno – kartograficzne, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty T., że przy ustaleniu okresu przedawnienia przedmiotowej należności można posiłkować się przepisami Ordynacji podatkowej. Sam fakt, że należność za czynności geodezyjno – kartograficzne stanowi dochód powiatowego funduszu celowego i ma publicznoprawny charakter to za mało aby uznać ją za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji podatkowej inne należności budżetowe. W skardze złożonej w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. D. zarzucił, że należności za czynności geodezyjno – kartograficzne wykonane przez Starostwo w T. objęte administracyjnym tytułem wykonawczym są przedawnione na podstawie art. 751 kodeksu cywilnego i nie mogą być dochodzone na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, a tym samym nie mogą być przedmiotem egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywołanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane, oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie uchybiają bowiem prawu. Istota sporu sprowadza się do oceny legalności uznania za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne i tylko w tym zakresie stanowi przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądowego. Istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma treść art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (teks jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą egzekucyjną, który normuje tryb postępowania co do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w tym także co do stanowiska wierzyciela odnośnie wniesionych zarzutów. Przywołany powyżej przepis stanowi, iż w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym organ egzekucyjny rozpoznaje zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 ustawy egzekucyjnej po obligatoryjnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przy czym, wypowiedź wierzyciela w zakresie pierwszych pięciu zarzutów jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z kolei w świetle przepisu art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. Nr 36, poz. 161 z 1991 r. ze zm.), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W zgłaszanych zarzutach, a obecnie w przedmiotowej skardze skarżący podnosi, że należności za czynności geodezyjno – kartograficzne wykonane przez Starostwo w T. objęte administracyjnym tytułem wykonawczym są przedawnione na podstawie art. 751 kodeksu cywilnego i nie mogą być dochodzone na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, a tym samym nie mogą być przedmiotem egzekucji administracyjnej. W tej sytuacji wierzycielowi, a następnie organowi II instancji pozostały do rozstrzygnięcia zarzuty co do niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w zakresie opłat za inwentaryzację sieci uzbrojenia terenu oraz w dalszej kolejności co do przedawnienia tych należności. Co do pierwszego z tych zarzutów przypomnieć trzeba, iż określenie zakresu przedmiotowego egzekucji administracyjnej wymaga ustalenia, jakie obowiązki mogą być egzekwowane w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem egzekucji administracyjnej są, co do zasady obowiązki o charakterze publicznoprawnym czyli obowiązki wynikające ze stosunków adminstracyjnoprawnych, pozostające w zakresie rzeczowej właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego. Z tym że objęcie tych obowiązków egzekucja administracyjną może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego stanowił obowiązek uiszczenia należności za czynności geodezyjno – kartograficzne wynikający wprost z przepisu prawa. Opłata za czynności geodezyjno – kartograficzne naliczana jest na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne jest opłatą administracyjną, pobieraną w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów. Są one wprawdzie swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ale jednocześnie mają one charakter powszechny, bezzwrotny i ustalony jednostronnie przez państwo (vide wyrok TK P 6/02 oraz SA BK 976/99 – OSNA 2001/2/8). W związku z tym, że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracyjnych nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także to, że opłaty te zgodnie z art. 41 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) są przychodami funduszy powiatowych, które wchodzą w skład Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (art. 41 ust. 1). Środkami funduszu powiatowego dysponuje starosta (art. 41 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W tym kontekście trzeba podzielić argumentację organu II instancji, że opłata za czynności geodezyjno – kartograficzne – w przedstawionym wyżej świetle – jest należnością publicznoprawną – dochodem funduszu celowego i podlega zgodnie z art. 2 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem egzekucji administracyjnej podlegają wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego opłata ta podlega ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, gdyż strony nie miały swobody w kształtowaniu łączącego ich stosunku prawnego, w szczególności, co do wysokości opłaty, terminu wykonania czynności i wyboru kontrahenta. Odnośnie natomiast zarzutu co do przedawnienia opłat za czynności geodezyjno - kartograficzne stwierdzić należy, że do terminu ich przedawnienia nie można stosować przepisów kodeksu cywilnego, gdyż nie mają one – jak wyżej wskazano - charakteru cywilnoprawnego. Zdaniem Sądu nie mają także zastosowania do opłat za czynności geodezyjno - kartograficzne przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie normującym instytucję przedawnienia. Zakres przedmiotowy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) został określony w jej art. 2. I tak stosowanie do treści art. 2 § 1 przepisy ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) (uchylony); 3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. § 2. Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. § 3. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. § 4. Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Przepis art. 2 O.p. określa jej zakres przedmiotowy w sposób zawiły, ponieważ ustanawia najpierw zasadę (§ 1) by następnie ją rozszerzyć (§ 2) oraz wskazać na wyłączenia od niej (§ 4). Dla ustalenia zasady prawodawca wymienia rodzaje dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zastrzegając, że chodzi o dochody, do których ustalania i określania uprawnione są organy państwowe. W literaturze przedmiotu proponuje się, aby przyjąć, że istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom O.p. zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych szczegółowych regulacji prawnych. Według innej propozycji zakres stosowania Ordynacji podatkowej powinien jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa tj. zarówno z przepisów O.p. jak i z przepisów innych ustaw, ponieważ zakresu tego nie można domniemywać. Obydwie propozycje są zresztą znacznie lepsze niż to, co wynika z obecnie obowiązującej zasady uzależnienia stosowania ordynacji od tego, czy daniny publiczne są ustalane lub określane przez organy podatkowe, czy też przez inne organy. W bardzo licznych przypadkach nie są one bowiem ustalane lub określane przez żaden z tych organów, gdyż ich wysokość wynika wprost z ustawy (Komentarz Ordynacja podatkowa C.Kosikowski, L.Etel,R.Dowgier, S.Presnarowicz LEX 2007, wyd. II). Opłata za czynności geodezyjno – kartograficzne nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 2 § 1 pkt 1 O.p., ponieważ nie jest określana i ustalana przez organy podatkowe. Za tym, że opłata ta nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p. przemawia treść tego artykułu, gdyż podatkiem jest świadczenie wynikające z ustawy podatkowej, a za taką trudno byłoby uznać ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu należy rozważyć, czy opłata za czynności geodezyjno – kartograficzne mieści się w zakresie przedmiotowym O.p. wymienionym w art. 2 § 2 O.p., tj. czy jest opłatą oraz niepodatkową należnością budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 O.p. organy. Definicja legalna niepodatkowych należności budżetowych zawarta została w art. 3 pkt 8 O.p., przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zgodnie z art. 96 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) dochodami budżetu państwa są podatki i opłaty, które zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowią dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów funduszów celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Oznacza to, że wszelkie świadczenia na rzecz funduszy celowych (wpłaty, opłaty i inne) nie stanowią dochodu budżetu państwa ani budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem opłaty na rzecz funduszy celowych nie stanowią dochodu budżetu państwa, to nie mogą zostać uznane za "opłaty lub niepodatkowe należności budżetu państwa", o których mowa w art. 2 § 2 O.p. W konsekwencji przyjąć należy, iż tego rodzaju opłaty, co do zasady, nie są objęte zakresem ustawy Ordynacja podatkowa. Podzielić należy zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że do opłat za czynności geodezyjno kartograficzne nie mają zastosowania przepisy Ordynacja podatkowa. Zgodzić się należy również z organem odwoławczym, że żaden przepis ustawy Prawo geodezyjno - kartograficzne nie przewiduje roszczeń z tytułu należności za czynności geodezyjno – kartograficzne. Na gruncji prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia wynikającego tak jak w tym przypadku wprost z przepisów prawa, można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. W sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje przedawnienia wykonania obowiązku, roszczenie to nie ulega przedawnieniu. W świetle zajęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska odnośnie niestosowania do należności geodezyjno – kartograficznych przepisów Ordynacji podatkowe za niezrozumiałe należy uznać zarzuty skargi w tym zakresie. Podzielając stanowisko i argumentację organów uznano, iż zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z czym oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 tej ustawy.