VII SA/Wa 822/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi N. Z. O. Z. [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego N. Z. O. Z. [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) nie uwzględnił odwołania wniesionego przez N. Z. O. Z. [...] Region L. z siedzibą w B. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny – Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na obszarze [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w odwołaniu zarzucono naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady uczciwej konkurencji. Odwołujący podniósł także, że Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia jako dodatkowo punktowane kryterium porównywania jakości ofertowych świadczeń zdrowotnych wprowadził kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czym naruszył interes prawny odwołującego, który nie miał dotychczas zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu organ podkreślił, że zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami oraz zarządzeniami wydanymi przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Na podstawie tak określonej delegacji w dniu 27 września 2007r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał zarządzenie nr 71/2007/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wyjaśnił, że oferent który uzyskał wyższą ocenę funkcjonuje w systemie ratownictwa medycznego od 2000r., świadcząc usługi w sposób nienaganny, zaś odwołujący wpis do rejestru jednostek ratownictwa medycznego uzyskał dopiero w 2007r., jednak fakt ten nie miałby żadnego znaczenia gdyby N. Z. O. Z. [...] Region L. z siedzibą w B. uzyskał w ocenie punktowej znaczną przewagę - wówczas to z tym podmiotem zostałaby zawarta umowa. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podał, że w rankingu końcowym, uwzględniającym przeprowadzone negocjacje (oferta na zespół podstawowy na rejon miasta B., gminy: A., T., część gminy K., część gminy B.) [...] została oceniona na 87,5 pkt, natomiast Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. na 94,79 pkt. Odwołanie od tej decyzji złożył N. Z. O. Z. [...] Region L. zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1 i art. 148 pkt 1 i 2 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania ofertowych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą – co spowodowało naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy. N. Z. O. Z. wskazał także na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że do ogłoszonych w dniu [...] grudnia 2007r. rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2008r. do 31 grudnia 2008r. w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego na obszarze [...] zaproszono dwóch oferentów – N. Z. O. Z. [...] Region L. z siedzibą w B. oraz Samodzielną Stację Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. Obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji. W końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta odwołującego uzyskała w sumie 87,5 pkt, w tym: w kryterium ciągłości 7,5 pkt, w kryterium kompleksowości 10 pkt, w kryterium jakości 40 pkt, w kryterium ceny 30 pkt. Wybrana zaś oferta Samodzielnej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. uzyskała w oparciu o te same kryteria łączną ocenę – 94,79 pkt, w tym: za kryterium ciągłości 15 pkt, za kryterium kompletności 10 pkt, za kryterium jakości 40 pkt, za kryterium ceny 29,79 pkt. Organ odwoławczy wskazał, że zarzut N. Z. O. Z. [...] Region L. z siedzibą w B. dotyczący kryterium "ciągłości świadczonych usług" nie odnosi się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję, a jedynie do kryterium oceny ofert, określonego przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy o świadczeniach, które jest wiążące w prowadzonym postępowaniu i nie podlega zmianie w jego toku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 15 kpa organ podniósł, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach, a zatem nie jest postępowaniem w rozumieniu przepisów kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł N. Z. O. Z. [...] Region L. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący ponowił argumenty znajdujące się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 77 § 1 i 4 kpa oraz art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Uchybienia proceduralne organu miałyby polegać na braku możliwości zapoznania się przez skarżącego z przyjętą punktacją ofert tj. z wartościami punktowymi przyjętymi za poszczególne elementy jego oferty i oferty wybranej oraz z uzasadnieniem przyjętej oceny punktowej. W ocenie skarżącego w toku postępowania w przedmiocie zawarcia umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych doszło do naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnoszą o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Skarga N. Z. O. Z. [...] Region L. z siedzibą w B. jest zasadna. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy uznać, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Ponadto uzasadnienie decyzji zarówno organu I instancji jak i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa. W przedmiotowej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez N. Z. O. Z. [...] Region L. z siedzibą w B. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z treścią art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zawieranie przez Fundusz umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z zastrzeżeniem art. 159 tej ustawy, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Natomiast zgodnie z treścią art. 142 ust. 5 w/w ustawy w części niejawnej konkursu komisja konkursowa może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Może też nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując oceny oferty komisja kieruje się określonymi kryteriami przeliczając je na określoną liczbę punktów należnych danej ofercie. Oferta uzyskująca najwięcej punktów wygrywa i z tym podmiotem winna być zawarta umowa. W toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzania kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawidłowości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania. Konkurs ofert składa się z części niejawnej i jawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 ustawy o świadczeniach komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny: I. w części jawnej komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert: przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia; II. w części niejawnej komisja konkursowa może: 1) wybrać ofertę (lub większą liczbę ofert) które zapewniają ciągłość udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji, bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Narodowego Funduszu, jak również ustala się wartość udzielonych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną – na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ten ze świadczeniodawców, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, ma prawo do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia oraz skargi do sądu. Zasady jakie powinny być zachowane w postępowaniu o zawarcie umów to równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Tak więc aby świadczeniodawca mógł skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, Fundusz musi w przeprowadzonym postępowaniu naruszyć określone przepisami (powszechnie obowiązującymi lub wydanymi z ich delegacji przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia) zasady postępowania, poprzez naruszenie faktycznie istniejącego interesu prawnego świadczeniodawcy. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organy z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej nie wyjaśniły okoliczności przeprowadzonego konkursu ofert. Organy w szczególności nie ustaliły czy w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach (według której Narodowy Fundusz Zdrowia zapewni równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów) postępowanie to prowadzone było z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest więc dokonywać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt: SA 810/81, ONSA 1981/1, poz. 45). Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2000r., sygn. akt: I SA 762/2000). Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99). Wskazać należy, że według art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W ocenie Składu orzekającego organy nie wykazały, że konkurs – w rozpoznawanej sprawie był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych. Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu ofert koniecznym było prowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, tj. porównanie oferty skarżącego i oferenta z którym doszło do zawarcia umowy i przedstawienia tej analizy (co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak powyższego porównania uniemożliwił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (a po wniesieniu skargi, również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. W szczególności wykluczyło możliwość zbadania czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a w związku z tym czy prawidłowo porównano oferty (art. 134 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego. Organ badając postępowanie konkursowe nie może jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale jest zobowiązany zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę skarżącego. W szczególności chodzi o uwzględnienie kryteriów wynikających z rozporządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Aby dokonać tej analizy niezbędne jest porównanie oferty skarżącego i podmiotu z którym umowę zawarto. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest oferty drugiego z oferentów w przedmiotowym konkursie, brak też aktów prawnych, na które powołuje się organ w uzasadnieniu (zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowi), co uniemożliwia ocenę podjętego rozstrzygnięcia. Wyżej wskazane uchybienia oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwia ocenę czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze to, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Zgodnie z treścią powołanego art. 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zgodnie z zasadą określoną w art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.