V SA/Wa 1200/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Zakład") z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą B. N. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. B. N. wnosząc pismem z dnia [...] października 2007 r. o umorzenie ww. należności powoływała się na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Podniosła, że jest osobą bezrobotną i wykonuje prace społecznie użyteczne za co otrzymuje 280 zł miesięcznie. Po rozpoznaniu ww. wniosku Zakład decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił umorzenia zaległych składek. Organ ustalił, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] do [...] r., kiedy nastąpiła likwidacja działalności. Zamieszkuje w lokalu spółdzielczym z prawem do własności wraz z dorosłą córką, która pozostaje na własnym utrzymaniu oraz z [...] letnim synem. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wykonuje prace społecznie użyteczne za co w 2007 r. otrzymała 2374, 20 zł. Z Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. za okres 10/2007 r. otrzymała zasiłek okresowy w kwocie 90,90 zł oraz zaliczkę alimentacyjną i zasiłek rodzinny na syna w łącznej kwocie 314 zł. Ponadto decyzją Prezydenta Miasta P. przyznano zobowiązanej dodatek mieszkaniowy za okres 11/2007 r. - 04/2008 r. w wysokości 375,42 zł miesięcznie. Zakład wskazał następnie, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek dotyczących całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). W stosunku do zaległych należności Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadzi postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to nie zakończyło się stwierdzeniem braku majątku. W ocenie Zakładu w przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do umorzenia zaległych należności w oparciu o art. 28 ust. 3 lit. "a", w którym ustawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w takim przypadku zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład zaznaczył, że analiza materiału dowodowego nie daje podstaw to twierdzenia, że opłacenie zaległych składek pociągnie dla zobowiązanej zbyt ciężkie skutki. Pobiera ona bowiem wiele świadczeń, których suma za okres 10/2007 r. wyniosła 1090,32 zł. Środki te pozwalają nie tylko na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej i jej syna, lecz również na sukcesywną spłatę zaległych należności. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Prowadzone postępowanie egzekucyjne pomimo bezskuteczności nie zakończyło się stwierdzeniem braku majątku. Badając sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek z rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ odwoławczy stwierdził, że opłacenie przez zobowiązaną zaległych należności nie pociągnie dla niej i dla jej rodziny zbyt ciężkich skutków. Dochód uzyskiwany przez zobowiązaną z różnych świadczeń pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych przy jednoczesnej spłacie zaległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o umorzenie zaległych składek. Podobnie jak we wniosku o umorzenie zaległych składek i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację finansową i zdrowotną. Stwierdziła, że miesięcznie otrzymuje zaliczkę alimentacyjną w kwocie 250 zł oraz około 260 zł z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Podniosła, że od wielu lat cierpi na [...], co znacznie utrudnia znalezienie jej pracy W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości umorzenia zaległości ani ze względu na całkowitą nieściągalność należności, ani ze względu na ważny interes zobowiązanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności, tak jak wnioskuje skarżąca domagając się ich umorzenia. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Podkreślić bowiem trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie zaś, zgodnie z art. 107 k.p.a. stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa Zakładu zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżąca uzyskuje dochód w wysokości około 1000 zł miesięcznie z różnego rodzaju świadczeń. Stwierdził, że dochód na tym poziomie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej syna. Prezes Zakładu nie wskazał jednak, na czym opiera swój wniosek, iż spłata zadłużenia przez skarżącą przy tak niskich dochodach nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. Nie wziął również pod uwagę źródeł uzyskiwanych przez skarżącą świadczeń. Na dochód uzyskiwany przez skarżącą składają się zaś świadczenia uzyskiwane w całości ze środków publicznych. Organ nie rozważył jednak, czy zasadne jest żądanie przeznaczenia tych środków na pokrycie zaległych składek, które również mają charakter publicznoprawny. Mając na uwadze charakter świadczeń z jakich utrzymuje się skarżąca, nie sposób przyjąć, że wyegzekwowanie od niej należności może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Na koniec należy zauważyć, że nie może być uznane, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż strona mająca zagwarantowany czynny udział w postępowaniu nie dostarczyła żadnych nowych dokumentów. Rolą organu odwoławczego było bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.