II SA/Wa 847/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie należności pieniężnej przysługującej przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej: - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 lutego 2008 r. [...] M. P. zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w R. o jednorazową wypłatę świadczenia pieniężnego, należnego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Dyrektor WBE w R. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie przepisów art. 95 pkt 1, art. 96 pkt 1 ustawy z dna 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz art. 1 pkt 42 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przyznał M. P., jednorazowo, z góry, w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 stycznia 2008 r., świadczenie pieniężne należne przez okres roku po zwolnieniu ze służby w kwocie [...] zł brutto i ustalił do wypłaty kwotę [...] zł brutto, stanowiącą wyrównanie pomiędzy wyżej wyliczonym należnym świadczeniem z tego tytułu ([...] zł brutto), a świadczeniem w kwocie [...] zł brutto, które zostało żołnierzowi wypłacone jednorazowo za okres od 1 września 2003 r. do 31 sierpnia 2004 r., z tytułu uprzedniego (nieskutecznego) zwolnienia ze służby. Od powyższej decyzji M. P. złożył odwołanie, w którym domagał się wypłacenia świadczenia w pełnej wysokości, wskazując na niedopuszczalność potrącenia, zgodnie z treścią art. 505 pkt 4 Kodeksu cywilnego w związku z art. 77 ustawy pragmatycznej. Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu niniejszej sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., na zasadzie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WBE w R. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił i zważył, co następuje: Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego we W. wypowiedział M. P. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W następstwie powyższego żołnierz został zwolniony z tej służby i przeniesiony do rezerwy w dniu 31 sierpnia 2003 r., po upływie skróconego wypowiedzenia. Wskutek zwolnienia z zawodowej służby wojskowej Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w R. wypłacił M. P. jednorazowo z góry należność pieniężną, za okres od 1 września 2003 r. do 31 sierpnia 2004 r. zgodnie z treścią art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j.: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.) tj. uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne przez okres roku po zwolnieniu ze służby, w łącznej kwocie [...] zł. W dniu 20 grudnia 2006 r. M. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego we W. z dnia [...] marca 2003 r., dotyczącej wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej i w wyniku stosownego postępowania Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego we W. Następnie rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., [...] M. P. z dniem 31 stycznia 2008 r. ponownie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek upływu skróconego terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez samego zainteresowanego. Stosownie do art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wydanie powyższego rozkazu personalnego otworzyło żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej prawo do świadczenia pieniężnego, przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, wypłacanego co miesiąc w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Skarżącemu wypłacono jednorazowo z góry 12-miesięczne uposażenie za okres od 1 września 2003 r. do 31 sierpnia 2004 r., w związku ze zwolnieniem ze służby. Spełnienie przesłanki zwolnienia umożliwiło dokonanie wypłaty tej należności. Natomiast decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, pozbawiła tą decyzję zdolności wywoływania skutków prawnych ex tunc. Konsekwencją tego jest uznanie, że wypłacone skarżącemu świadczenie w 2003 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ odpadły podstawy jego przyznania. W ocenie organu brak jest przesłanek uzasadniających dwukrotną wypłatę jakiegokolwiek uposażenia z tego samego tytułu - zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Należy bowiem zauważyć, iż w wyniku opisanych powyżej rozstrzygnięć personalnych, [...] M. P. został tylko raz zwolniony ze służby wojskowej, tj. w dniu 31 stycznia 2008 r. - przysługuje mu zatem z tego tytułu tylko jedno świadczenie pieniężne. Skoro skarżącemu wypłacono już wcześniej świadczenie pieniężne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, to nie ma on prawa do uzyskania kolejnego świadczenia pieniężnego z tego samego tytułu, posiada natomiast co najwyżej prawo do odpowiedniego uzupełnienia otrzymanej należności, uwzględniające podwyżkę należnego odwołującemu uposażenia, przysługującego obecnie. Dlatego też organ decyzją ustalił do wypłaty kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą obecnie przysługującego świadczenia, a kwotą już wcześniej wypłaconą, z tytułu tego świadczenia. M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w R. z dnia [...] lutego 2008 r., ewentualnie o uchylenie w całości obu tych decyzji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego: to jest art. 95 pkt 1, art. 96 pkt 2 i art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez bezprawne żądanie zwrotu przyznanego żołnierzowi świadczenia w 2003 r. i nieprzyznanie obecnie świadczenia w pełnej wysokości; art. 103 powyższej ustawy poprzez dokonanie potrącenia kwot; art. 75 ust. 3 w zw. z art. 81 i art. 96 ust. 6 powyższej ustawy poprzez nieuwzględnienie tych przepisów, a także zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 Kpa. Wnosił także o dokonanie oceny prawnej w przedmiotowej sprawie i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz wnosił o zasądzenie odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w wypłacie przedmiotowego świadczenia pieniężnego oraz o zwrot kosztów zastępstwa prawnego. Na poparcie swoich żądań wskazał na treść uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, załączając ich odpisy. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazał na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających prawidłowość decyzji. Polemizując z żądaniem skargi, podkreślił, iż organ nie żądał od M. P. zwrotu wypłaconej mu z przedmiotowego tytułu należności w 2003 r., lecz jedynie dokonał zaliczenia jej na poczet należności wypłacanej od dnia 1 lutego 2008 r. - a zatem zarzut naruszenia art. 77 ustawy pragmatycznej nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ wskazał także na całkowitą niezasadność żądania zapłaty przez organ odsetek od wypłaconych należności. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odroczenie rozprawy do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy zagadnienia prawnego: "Czy stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej uzasadnia żądanie zwrotu wypłaconej emerytury od żołnierza, któremu po zwolnieniu ze służby przyznano prawo do emerytury". Argumentował, iż sposób rozstrzygnięcia tego zagadnienia może mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu o wpływie na wynik niniejszego postępowania rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy opisanego wyżej zagadnienia prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem świadczenie emerytalne, ale świadczenie pieniężne należne żołnierzowi wraz ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, określone w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jest to całkiem inne świadczenie, o ściśle ograniczonym czasowo charakterze i porównywanie go ze świadczeniem emerytalnym, dla potrzeb niniejszej sprawy, z uwagi na specyfikę obu świadczeń jest niewłaściwe. Nadto przedmiotem zapytania prawnego jest problem zwrotu świadczenia, zaś sprawa rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dotyczy zwrotu świadczenia pieniężnego przysługującego żołnierzowi w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, ale niektórych kwestii związanych ze sposobem ustalania kwoty tego świadczenia w określonych sytuacjach. Czym innym jest bowiem instytucja zwrotu danego świadczenia, a czym innym prawo do wyrównania wcześniej wypłaconego świadczenia do wysokości obecnie obowiązującego tego samego świadczenia. Drugim istotnym elementem wstępnym, który należy tu podkreślić jest bezwzględne uprawnienie żołnierza, spełniającego warunki określone w art. 95 pkt 1 i art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do otrzymania, w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby oraz bezsporny między stronami tego postępowania stan faktyczny: otrzymanie w 2003 roku przez żołnierza takiego świadczenia na podstawie rozkazu personalnego zwalniającego z zawodowej służby wojskowej, co do którego rozkazu została następnie stwierdzona nieważność i następnie zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej innym późniejszym rozkazem. Powyżej nakreślona sytuacja faktyczna i prawna zrodziła pytanie: w jakiej wysokości należy wypłacić żołnierzowi przedmiotowe świadczenie, na skutek tego (ostatniego) zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Organ problem ten rozstrzygnął w ten sposób, iż stosowną decyzją przyznał żołnierzowi prawo do świadczenia i ustalił kwotę tego świadczenia w wysokości należnej w dacie zwolnienia, a następnie od tak ustalonej kwoty świadczenia odjął kwotę uprzednio wypłaconego świadczenia, przyznając do wypłaty kwotę, stanowiącą w powyższy sposób wyliczoną różnicę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie takie jest prawidłowe. Istotne bowiem dla właściwego rozpoznania niniejszej sprawy jest dostrzeżenie rozbieżności pomiędzy prawem do świadczenia (niekwestionowanym tu przez organ), a ustaleniem kwoty do wypłaty z tytułu tego świadczenia przy uwzględnieniu zmiany wysokości świadczenia. Nierozróżnianie powyższego prowadzi do różnorodnej interpretacji problematyki świadczenia pieniężnego należnego żołnierzowi zawodowemu przez okres roku po zwolnieniu ze służby w przypadku uprzedniego korzystania przez żołnierza z takiego świadczenia. Za prawidłowością takiego rozstrzygnięcia sporu, jak zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji, przemawiają następujące argumenty: Decyzja stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego, zwalniającego żołnierza z zawodowej służby wojskowej, który stanowił podstawę do wydania decyzji o wypłacie przedmiotowego świadczenia, usuwając rozkaz personalny z obrotu prawnego, zniosła także skutki prawne zwolnienia ex tunc. Jednakże znosząc ex tunc podstawę do wypłaty przedmiotowego świadczenia, nie zniosła wprost skutków jego wypłaty. Problematyka, czy w takim przypadku organowi przysługiwałoby wobec żołnierza roszczenie o bezpodstawne wzbogacenie, z uwagi na cywilnoprawny charakter takiej konstrukcji prawnej, nie należy do sfery prawa administracyjnego i powinna być rozstrzygana jedynie przez sądy powszechne, względnie Sąd Najwyższy. Tu występuje całkiem inny problem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie nie ma prawnych podstaw do zwrotu wypłaconego żołnierzowi w 2003 r. świadczenia, co nie znaczy, iż nie można zaliczyć kwoty wówczas wypłaconej na poczet należnego obecnie świadczenia, zwłaszcza, że obie należności dotyczą tego samego tytułu prawnego. Inaczej mówiąc, żołnierzowi należy się obecnie wyrównanie do pełnej przysługującej mu należności w 2008 r. Trafnie w niniejszej sprawie, administracyjnoprawną ocenę pobranego w takiej sytuacji świadczenia podaje organ, określając je jako "świadczenie nienależnie pobrane", wyraźnie odróżniając je od świadczenia nienależnego. Świadczenia tego nie można uznać za nienależne, gdyż w dacie jego przyznawania i pobierania, było ono oparte na ostatecznym rozkazie personalnym zwalniającym żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a więc wynikało zarówno z przepisu prawa jak i zaistniałego wówczas stanu faktycznego. Wobec stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu żołnierza zawodowego, odpadła przesłanka przyznająca żołnierzowi prawo do tego świadczenia, co powoduje, iż nie można faktu uzyskania przez żołnierza kwoty z tytułu tego świadczenia uznać obecnie za zgodny ze stanem prawnym, jaki powstał po stwierdzeniu nieważności wspomnianego rozkazu. Wkrótce powstaje nowa sytuacja prawna i faktyczna. Żołnierza, przywróconego w wyżej wspomniany sposób do służby, zwolniono z tej służby. Decyzja o zwolnieniu kreuje zatem uprawnienie żołnierza do przedmiotowego świadczenia, czyli tworzy prawo do administracyjnego świadczenia pieniężnego należnego żołnierzowi przez okres roku po zwolnieniu ze służby, według jego uposażenia z daty zwolnienia - zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 i art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Podkreślić tu należy, iż decyzja - rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, nie kreuje roszczenia pieniężnego żołnierza do przedmiotowego świadczenia, czyli wprost wypłaty określonej kwoty świadczenia, ale kreuje jedynie prawo do tego świadczenia. Prawo to nie ma charakteru odszkodowania cywilnoprawnego, a jedynie daje uprawnienie do administracyjnego świadczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji prawidłowo w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. najpierw przyznał żołnierzowi prawo do przedmiotowego świadczenia, wyliczył stosowną kwotę w oparciu o wskaźniki obowiązujące w dacie zwolnienia i następnie tak wyliczoną kwotę świadczenia pomniejszył o kwotę wypłaconą uprzednio, ustalając w ten sposób kwotę do wypłaty, czyli orzekł o prawie do świadczenia i następnie ustalił kwotę do wypłaty, należną obecnie żołnierzowi. Treść art. 95 ust. 1 oraz dopełniający go art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z istoty swojej zakładają jednorazowość otrzymania przez żołnierza świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby. Inne rozumienie tego przepisu - uznanie, że świadczenie to przysługuje w każdym przypadku zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i do tego każdorazowo w pełnej wysokości, niezależnie od uprzedniego uzyskania tego świadczenia, w nadmierny sposób uprzywilejowywałoby żołnierzy kilkakrotnie zwalnianych ze służby i w drodze stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej, ponownie do służby przywracanych. Ponieważ przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru odszkodowawczego (nie jest to także odprawa), takie interpretowanie powyższych przepisów naruszałoby prawa innych żołnierzy i prowadziłoby do ich nierównego traktowania. Prowadziłoby zatem do naruszenia zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Za prawidłowością zasady jednorazowości przedmiotowego świadczenia przemawia także to, że organ przyznając i wypłacając żołnierzowi w 2003 roku przysługujące wówczas świadczenie, wypłacił mu należność z tego samego tytułu prawnego (art. 95 ust. 1 i art. 96 ustawy pragmatycznej) w porównaniu ze świadczeniem wypłaconym w 2008 roku. Jest to zatem to samo świadczenie, oparte na tym samym tytule prawnym, dopuszczalne jest zatem zaliczenie kwoty wypłaconej z tego tytułu w 2003 roku w poczet kwoty należnej w 2008 roku. Skarżący wraz ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej z dniem zwolnienia nabył z mocy art. 95 ust. 1 omawianej ustawy, prawo do przedmiotowego świadczenia. Skoro zatem skarżącemu już wcześniej wypłacono z tego tytułu określoną kwotę, to przy ustalaniu wysokości obecnie należnego mu świadczenia należy uwzględniając tę kwotę, wypłacić żołnierzowi kwotę brakującą do pełnej wysokości należnego obecnie świadczenia. Nie jest to zatem potrącenie ale wyrównanie wysokości świadczenia. Powyżej sformułowana zasada nie jest, wbrew twierdzeniom skargi, sprzeczna z treścią art. 77 omawianej ustawy pragmatycznej. Organ dokonał tu bowiem zaliczenia uprzednio wypłaconej kwoty świadczenia na poczet kwoty należnego obecnie zgodnie z prawem świadczenia. Nie jest to zatem, jak mylnie twierdzi skarżący, żądanie przez organ zwrotu wcześniej wypłaconej kwoty. Nie jest to także cywilnoprawne potrącenie, albowiem zgodnie z prawem cywilnym potrącać można wzajemne wymagalne należności, zaś niniejsza sprawa rozstrzygana jest na gruncie prawa administracyjnego i to w zakresie uregulowań zawartych w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Takie zaliczenie nie stanowi także potrącenia w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.). Na problem wypłaty przedmiotowego świadczenia w 2008 roku należy spojrzeć z innej strony, wskazując na obowiązek organu do wyrównania żołnierzowi kwoty przysługującego mu świadczenia do należnej obecnie wysokości, które zostało mu wcześniej wypłacone w mniejszej niż obecnie kwocie. Przywołany przez skarżącego art. 103 ustawy pragmatycznej, nie może mieć w ogóle zastosowania do wspomnianej sytuacji. Również niezrozumiałe, w aspekcie postępowania przed sądami administracyjnymi, jest zawarte w skardze żądanie zasądzenia odsetek od niewypłaconych terminowo należności poczynając od dnia 17 grudnia 2007 roku, albowiem roszczenia o należne odsetki mogą być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi, a nie administracyjnymi. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, stąd też zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 Kpa, przy braku dokładnego sprecyzowania przedmiotu tego naruszenia, jest chybiony. W szczególności chybiony jest zarzut braku podjęcia przez organ kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, skoro materiał faktyczny jest w sprawie bezsporny, zaś spór sprowadza się w istocie do interpretacji prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.