II OSK 617/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia (del.) WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 522/08 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie oceny stanu technicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Łd 522/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. J. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., zobowiązał J. J. i P. J. do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. trzech egzemplarzy oceny stanu technicznego wraz z przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczącej jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w Łodzi, przy ul. [...], w granicy z nieruchomością, położoną w Łodzi, przy ul. [...]. Organ po kilkukrotnych oględzinach obiektu ustalił, iż na ścianach budynku zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] widoczne są odparzone tynki oraz ubytki cegieł; brak jest izolacji w murach fundamentowych; w budynku widoczne jest zawilgocenie i wykwity grzyba; występują zacieki i wykwity grzyba na wysokości 1 -1,5 m od podłogi, zawilgocenie widoczne jest również na ścianie poprzecznej od ściany północnej od wewnątrz pomieszczenia na długości ok. 1,5 m oraz w narożniku, przy suficie w pokoju usytuowanym we wschodniej części obiektu. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji uznał, że stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego budzi uzasadnione wątpliwości i w konsekwencji nałożył na współwłaścicieli obiektu obowiązek sporządzenia wskazanej wyżej oceny technicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. J., podnosząc zarzuty dotyczące prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do obiektu, zlokalizowanego na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...], który, jej zdaniem, miał wpływ na zawilgocenie jej budynku. J. J. stwierdziła, że urząd nie może zobowiązać jej do poniesienia kosztów, w sprawie oceny stanu technicznego budynku, ponieważ do takiego stanu doprowadzono z winy organu. W ocenie skarżącej, za błędy jak i zaniedbanie, działanie niezgodne z prawem, nie powinien odpowiadać obywatel. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części merytorycznej, dotyczącej nakazania J. J. i P. J. dostarczenia określonej powyżej oceny stanu technicznego oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania i orzekł o nowym terminie wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 sierpnia 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości co do stanu technicznego budynku uzasadniały nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej obiektu, natomiast ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza organów administracji należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, oparcie go na niewłaściwej podstawie prawnej, błędną interpretację przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Nadto podniosła zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również szeregu innych przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. W konkluzji wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, wskazując, że przy granicy z nieruchomością, którą zamieszkuje, znajduje się blaszany garaż, który wywiera negatywny wpływ na budynek skarżącej i obniża jego wartość użytkową. Organ uchylił się też, zdaniem skarżącej, od wydania decyzji w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, w związku z planowanym przez nią remontem obiektu, położonego w granicy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Biorąc pod rozwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż stan techniczny budynku mieszkalnego, którego współwłaścicielami pozostają skarżąca oraz jej syn P. J. budzi uzasadnione wątpliwości techniczne. Stan taki wynika z niekwestionowanych przez skarżącą protokołów oględzin, sporządzonych z jej udziałem. Stąd też trudno, w ocenie Sądu I instancji, uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania (zwłaszcza art. 10 § 1 k.p.a., art. 7, k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a.), w sytuacji, gdy skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie stanu technicznego jej budynku, otrzymując też na żądanie uwierzytelnione odpisy protokołów zawierających wyniki oględzin. Postanowienia wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter dowodowy, a ich celem jest jednoznaczne ustalenie stanu technicznego budynku, którego współwłaścicielami pozostają skarżąca i jej syn - P. J.. Obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych spoczywają na jego właścicielach, a przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w należytym stanie. Skierowanie postanowienia do współwłaścicieli obiektu, którego stan techniczny budzi wątpliwości trudno zatem oceniać jako wadliwe. Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że ewentualne zaniechania czy też bezczynność organów nadzoru budowlanego, w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej, a dotyczącej legalności wzniesienia garażu na działce sąsiedniej, nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, gdyż ocena "odpowiedzialności" za stan techniczny obiektu budowlanego wykracza poza zakres właściwości organów administracji a w konsekwencji również sądów administracyjnych, a skarżone postanowienie ma charakter dowodowy. Sąd wyjaśnił, że kwestia ewentualnego negatywnego wpływu usytuowanego na sąsiedniej działce garażu na budynek mieszkalny skarżącej (znajdujący się w granicy nieruchomości) może znaleźć wyjaśnienie w sporządzonej ocenie technicznej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożyła J. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Złożyła także wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez całkowite zwolnienie od kosztów sądowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie art. 81 c ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem J. J., organy nie rozważyły wszelkich okoliczności w sprawie i nałożyły obowiązek na właściciela nieruchomości, który swoim zachowaniem nie spowodował zniszczeń budynku, który wzbudza wątpliwości co do stanu technicznego. Według wnoszącej skargę kasacyjną, prawidłowa ocena pełnego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotową dokumentację winien złożyć inwestor sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi, z którego działania szkody wynikły, to on zniszczył konstrukcję budynku skarżącej. W ocenie J. J., to organ powinien ocenić, na którym podmiocie powinien ciążyć ten obowiązek. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien wyeliminować błędne decyzje z obrotu prawnego, czego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba przede wszystkim, że są one postawione w sposób, który nie pozwala na ich merytoryczną ocenę, gdyż poza przytoczeniem i podkreśleniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści zasad proceduralnych zawartych w przepisach art. 7, 9 i 11 k.p.a., nie zawierają one żadnych skonkretyzowanych zarzutów. Nie można za zarzut uznać sformułowania, że "organ nie podjął wszelkich kroków i nie dokonywał oceny, choć miał wiedzę o szeregu okolicznościach", albo, że organ zaniechał "informowania inwestorki działającej samodzielnie o szczegółach związanych z jej sytuacją prawną i faktyczną". Tego rodzaju ogólne sformułowania bez wskazania konkretnych faktów na ich poparcie, a także wykazania, w jaki istotny sposób okoliczności te mogłyby wpłynąć na wynik sprawy prowadzonej przez organy administracji, a przede wszystkim na oceny formułowane w zaskarżonym wyroku, nie mogą być uznane za prawidłowo postawione zarzuty skargi kasacyjnej. Dlatego też zauważyć trzeba, że zarzuty te stanowią w istocie ocenę postępowania administracyjnego, nie odnoszą się natomiast do ocen formułowanych w tym względzie przez Sąd Wojewódzki, który w uzasadnieniu w wyroku zajął w tej kwestii jednoznaczne stanowisko, wskazując na dochowanie przez organy reguł postępowania oraz podkreślając elementy świadczące o czynnym udziale strony w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić też należy, że Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienienie w petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 p.p.s.a. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) nie czyni zadość temu wymaganiu. Powołując się na naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji tego przepisu należy wskazać też te przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone. W skardze kasacyjnej, nawet w jej uzasadnieniu, tego nie uczyniono. Nie jest też właściwie sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w petitum skargi kasacyjnej jako pominięcie art. 81c ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 81c ust.2 Prawa budowlanego. Zarzut ten postawiony jest w sposób niezrozumiały, gdyż przepis ten stanowił podstawę postanowienia wydanego przez organ I instancji wymienioną w jego treści, organ II instancji utrzymał zaś w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu skargi nie ma natomiast mowy o pominięciu tego przepisu, lecz mowa jest o jego błędnej wykładni, przez przyjęcie, iż obowiązek ten obciąża właściciela obiektu podlegającego ocenom, a nie inwestora sąsiedniej inwestycji, którego działania spowodowały zły stan budynku skarżącej. Przede wszystkim nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego wskazującego - w przypadku obiektów istniejących i użytkowanych – na osobę właściciela lub zarządcy obiektu jako adresata decyzji, że przepis ten można interpretować odmiennie od jego jasnej treści. Autor skargi kasacyjnej zdaje się w ogóle nie zauważać braku logiki przytoczonego argumentu. W okolicznościach tej sprawy postanowienie zobowiązujące do przedłożenia oceny stanu technicznego budynku prowadzić ma nie tylko do ustalenia stanu budynku ale i "jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości". Oznacza to, że odnosi się również do przyczyn występowania zawilgocenia budynku, co w dalszych stadiach sprawy będzie stanowiło podstawę do orzekania przez organy. Dopiero zatem ocena stanu technicznego, w tym przyczyn zawilgocenia budynku da podstawę do wnioskowania, czy jest ono skutkiem działań lub zaniechań skarżącej, czy też jest skutkiem działania innych czynników. Nie ma zatem podstaw, żeby przed podjęciem ocen technicznych w wykonaniu postanowienia, twierdzić, że adresatem postanowienia powinien być inny podmiot niż właściciel obiektu będącego przedmiotem takiej oceny. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.