II OSK 563/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 528/08 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2008r., Sygn. akt II SA/Lu 528/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2008r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2008r. odmawiającą wydania zakazu użytkowania budynku gospodarczego na działce o nr. ewidencyjnym [...] w Kalinowicach oraz odmawiającą wydania decyzji o nakazie wyłączenia tego budynku z użytkowania do czasu zainstalowania nowego systemu grzewczego w postaci kotła wykorzystującego jako źródło ciepła energię elektryczną. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku E. i T. J. z dnia 1 października 2007r., w wyniku którego organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] października 2003r. Starosta Zamojski udzielił E. i J. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części oznaczonego powyżej budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania udzielone zostało jednak pod warunkiem wykonania robót budowlanych według rysunków adaptacyjnych, stanowiących załącznik do decyzji, to jest: wykonania ogrzewania elektrycznego, obniżenia posadzek o 12 cm i wykonania izolacji termicznej ścian zewnętrznych. Przed przystąpieniem do użytkowania części budynku gospodarczego w zmienionej funkcji na mieszkalną inwestorzy nie spełnili jednak wszystkich wymienionych w decyzji warunków; wybudowali jedynie komin z elementów prefabrykowanych oraz dokonali ocieplenia budynku. W związku z tym, decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Starosta Zamojski uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2003r. W ocenie organu odwoławczego, w tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu - powołując art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – prawidłowo odmówił wydania zakazu użytkowania, a także wydania decyzji nakazującej wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania do czasu zainstalowania nowego systemu grzewczego. Organ wyjaśnił przy tym, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że obiekt ten utrzymany jest w należytym stanie technicznym oraz, że nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego, ponieważ nie można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu w przypadku gdy inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na tę zmianę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Podano przy tym, że z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu winien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - E. J. zarzuciła organowi naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 5, art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 71 pkt 1 ust. 2 i art. 71a ust. 1 pkt 1 oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych też powodów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności z dokumentacją fotograficzną, do której organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Podkreślono, że inwestorzy nie zainstalowali w miejsce kotła węglowego kotła na energię elektryczną, a komin wykonany przez nich znajduje się w odległości 6m od granicy z jej działką o nr [...] i w odległości 10,6m od należącego do niej budynku mieszkalnego, co z uwagi na wydobywający się z niego dym, uniemożliwia jej rodzinie normalne funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę E. J., Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności w stanie faktycznym tej sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. i co mogło mieć istotny wpływ na wynik jej załatwienia. Wskazano przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, zainicjowane pismem skarżącej postępowanie winno być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu i wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie ograniczać się jedynie do treści żądania skarżącej i powołanej przez nią podstawy prawnej. Podkreślono, że ocena, w oparciu o które przepisy powinien organ podjąć działania, dokonana może być dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji dodał, że w niniejszej sprawie co prawda przeprowadzono dwukrotnie oględziny, jednak nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego, a w szczególności, czy sporny komin został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też jest wynikiem samowoli budowlanej. Podał, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że budynek gospodarczy, na którym znajduje się ten komin, wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę oraz, że część tego budynku użytkowana jest od 2003r. na cele mieszkalne. Dokonując oględzin organ stwierdził także, że obiekt ogrzewany jest z kotła na paliwo stałe, zlokalizowanego w pomieszczeniu garażowym. Ustalił ponadto, że komin wykonany jest z kształtek ceramicznych. W ocenie Sądu I instancji, organy nie ustaliły jednak, czy instalacja ta, w tym komin, wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, czy też później. Wskazano przy tym, że jak wynika z akt sprawy, w 2003r., to jest w dacie sporządzania opinii technicznej dotyczącej warunków zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku gospodarczego, kominy widoczne na dachu budynku, w tym komin centralnego ogrzewania, miały inne usytuowanie, co potwierdzili na rozprawie przed sądem uczestnicy postępowania, przyznając, że w 2005r. cała instalacja centralnego ogrzewania przeniesiona została w inne miejsce i w tym też czasie wykonany został nowy komin z bloczków ceramicznych, usytuowany w innym miejscu niż poprzedni. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy komin wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji na ocenę, które normy Prawa budowlanego mają w sprawie zastosowanie. Orzekanie zatem przez organy nadzoru budowlanego o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bez prawidłowych ustaleń co do daty budowy komina, uznano za przedwczesne. Sąd I instancji zauważył także, że organy nadzoru budowlanego przy rozpatrywaniu kontrolowanej sprawy w ogóle nie uwzględniły, że w związku z wydaniem przez Starostę Zamojskiego decyzji kasacyjnej z dnia 2 stycznia 2008r., uczestnicy postępowania nie legitymują się już pozwoleniem na użytkowanie budynku gospodarczego jako mieszkalnego. Za nieuprawnione w tej sytuacji uznano sugerowanie organowi I instancji przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania w tej sprawie. Ponadto podano, że mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co zdaniem Sądu I instancji, wykluczało możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Wydanie zatem takiej właśnie decyzji przez organ odwoławczy uznano za dokonane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, dostrzeżone uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zostały zatem zobowiązane przede wszystkim do wyjaśnienia, czy sporny komin wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Od ustalenia tej okoliczności uzależniono dalszy tok postępowania, w którym możliwa będzie zarówno ocena wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 66 ustawy Prawo budowlane, jak i podstaw do zmiany sposobu użytkowania w sytuacji uchylenia pierwotnego pozwolenia w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając powyższy wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, iż niedopuszczalne było wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie odmowy wydania zakazu użytkowania budynku gospodarczego użytkowanego jako budynek mieszkalny w oparciu o złożony przez stronę wniosek inicjujący postępowanie administracyjne; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu ustawy Prawo budowlane, winien wyjść poza zakres żądania wniosku i prowadzić postępowanie administracyjne wbrew woli inicjatora postępowania, a także działać w oparciu o nieostateczną decyzję administracyjną; 3) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ten sposób, że mimo istnienia wątpliwości związanych z terminem wykonalności decyzji Starosty Zamojskiego w sprawie uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użyłkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny, Sąd I instancji nie dokonał takiego ustalenia, przez co okoliczność mająca istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy została przez Sąd przemilczana i doprowadziła do wydania zaskarżonego wyroku. Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie był związany zakresem wniosku p. E. i T. J.. Podano przy tym, że w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, w obiegu prawnym znajdowała się ostateczna decyzja Starosty Zamojskiego o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku, co uprawniało organ do prowadzenia postępowania w oparciu o treść zgłoszonego żądania. Wskazano także, że ustawodawca w treści art. 66 ustawy Prawo budowlane nie dał wyłącznej delegacji dla organu administracji publicznej do inicjowania postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości użytkowania budynku. Ponadto, Sądowi I instancji zarzucono pominięcie przy dokonywaniu kontroli kwestii załączonych do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania projektów stanowiących jego integralną całość. W ocenie organu, sytuacja ta doprowadziła do nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Wskazano także na brak rozważań Sądu I instancji w zakresie ostateczności decyzji Starosty Zamojskiego o uchyleniu własnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania spornego budynku. W tym zakresie podano, że Sąd I instancji nie wywiódł, czy w dniu orzekania przez organ I instancji powołana decyzja Starosty była decyzją ostateczną, czy też została zaskarżona do organu wyższej instancji, jak również kiedy decyzja ta została doręczona inwestorowi oraz kiedy upłynął termin do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w podstawie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisu prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. w związku z art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa, jak i przepisu postępowania, to jest art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności odnieść należy się zatem do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, który nie jest zasadny. Stosownie bowiem do unormowania zawartego w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z d o k u m e n t ó w, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powołanej regulacji prawnej, jedną z przesłanek prowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów jest powzięcie w sprawie istotnej wątpliwości, której wyjaśnienie umożliwi zakończenie postępowania. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby ostateczność decyzji Starosty Zamojskiego z dnia 2 stycznia 2008r. o uchyleniu decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny była jedyną kwestią mającą kluczowe znaczenie dla załatwienia kontrolowanej sprawy. Sąd I instancji wskazał tylko na konieczność uwzględnienia tej okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uprzednim wyjaśnieniu szeregu innych okoliczności związanych m.in. z kwestią, czy sporny komin wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Od ustalenia tej okoliczności uzależniono zaś dalszy tok postępowania, w którym możliwa będzie zarówno ocena wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 66 ustawy Prawo budowlane, jak i podstaw do zmiany sposobu użytkowania w sytuacji uchylenia pierwotnego pozwolenia w tym przedmiocie. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd sformułowany w zaskarżonym wyroku, że postępowanie, w którym ma być oceniane wystąpienie w sprawie przesłanek określonych w tym przepisie, wszczynane jest z urzędu. Świadczy o tym przede wszystkim brak w tym przepisie wskazania, że postępowanie to wszczynane jest tylko na wniosek oraz zobowiązujący charakter norm w nim zawartych. W świetle bowiem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie przyjmuje się, że o ile przepis prawa materialnego wprost nie wskazuje sposobu wszczęcia postępowania, jeżeli postępowanie zmierza do przyznania uprawnienia to jest ono wszczynane na wniosek, a gdy celem postępowania jest, tak jak w niniejszej sprawie, nałożenie na stronę obowiązków – to jego wszczęcie następuje z urzędu (pod. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 345). Uwzględniając powyższe argumenty uznać należy, że w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie o złym stanie technicznym budynku lub jego części, organ podejmuje postępowanie administracyjne, w którym w sposób wszechstronny ustala stan prawny i faktyczny tego obiektu. Postępowanie to nie może ograniczać się przy tym do zakresu żądania sformułowanego w zawiadomieniu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ocena bowiem, w oparciu o które przepisy powinien organ podjąć działania, dokonana może być dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie nie miała znaczenia – nieostateczna w dniu orzekania przez organ I instancji - decyzja Starosty Zamojskiego z dnia [...] stycznia 2008r. o uchyleniu decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użyłkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Decyzja ta, na co zwracał już uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji sam organ odwoławczy, może skutkować koniecznością przeprowadzenia w sprawie procedury naprawczej, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na okoliczność tą wskazywał także Sąd I instancji formułując wytyczne, które organy mają wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.