II OSK 1905/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II SA/Op 157/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o. o. w P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2008 r. nr 88/08, znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1905/08 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r. sygn. II SA/Op 157/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w P., zwanej dalej Spółką, na decyzję kasacyjną Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej OWINB, z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 8 lipca 2004 r. G. W. domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego. Prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PWINB) w Kluczborku ustalił, że Spółka wykonała roboty budowlane, których zakres przekroczył zakres robót, na które dzierżawca otrzymał zgodę i rozpoczęła w dniu 8 kwietnia 1997 r. w tym obiekcie działalność handlową. Prowadzone przez PINB postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zakończone zostało decyzją z dnia [...] października 2003 r., jednakże OWINB stwierdził nieważność tego rozstrzygnięcia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego w sprawie. Inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków i decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie pawilonu handlowego. Jednocześnie organ przyjął, że G. W. - właścicielka nieruchomości sąsiedniej, nie była stroną i decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił wznowienia postępowania. W postępowaniu odwoławczym OWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże w uwzględnieniu skargi G. W., WSA wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. II SA/Op 90/05, uchylił decyzje organów obu instancji, z powodu błędów proceduralnych w postępowaniu wznowieniowym. Rozpoznając ponownie sprawę PINB decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rozstrzygnięcie to po raz kolejny zostało uchylone i OWINB w decyzji z dnia [...] października 2007 r. wskazał, że G. W. jest stroną prowadzonego postępowania. PINB po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. umorzył postępowanie podając, że zarzuty wnioskodawczyni w znacznej części dotyczyły sytuacji formalnoprawnej budynku z 1996 r. Jednakże decyzje z tamtego okresu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i brak jest podstaw do badania zarzutów z tamtych lat. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące wykonanych robót i wpływu na nieruchomości sąsiednie istniejącego obiektu. Wskazano, że budynek jest w dobrym stanie i dlatego nie zachodzi konieczność dalszego prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania G. W. OWINB uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyjaśniając istotę postępowania wznowieniowego podkreślił, że postępowanie to winno być zakończone jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 151 § 1 k.p.a., natomiast umorzenie postępowania wznowieniowego należy do sytuacji wyjątkowych, przy czym w konkretnym przypadku sytuacja taka nie wystąpiła. W szczególności w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 141 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż G. W. jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2004 r., w którym bez swej winy nie brała udziału. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na art. 28 k.p.a. konkludując, że decyzja umarzająca postępowanie jest niezgodna z art. 151 k.p.a. Niezależnie od tego naprowadzono, że zaistniały inne przesłanki wskazujące na konieczność uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy zauważył, że treść nałożonych obowiązków wynika wprost ze wskazanego unormowania, zatem organ może nakazać jedynie czynności faktyczne, jakimi są określone roboty budowlane, a przedłożenie dokumentacji nie mogło doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze na powyższą decyzję Spółka sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie art. 151 § 1 k.p.a., w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. szeroko argumentując postawione zarzuty. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wyjaśnił przesłanki warunkujące podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Stwierdził, że podjęcie przez organ I instancji decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie może bowiem w świetle art. 136 k.p.a. przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W sprawie trafnym jest stanowisko OWINB, że organ I instancji podejmując jedynie postanowienie z dnia 20 czerwca 2007 r. o wznowieniu postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia i wadliwie je umorzył. Nie odniósł się merytorycznie do decyzji, której wniosek wznowieniowy dotyczył, co wykluczało możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. OWINB zasadnie zauważył wskazując na treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, że stwierdzenie dotyczące aktualnego stanu obiektu nie spowodowało załatwienia wniosku o wznowienie postępowania. Powołując regulacje zawarte w art. 145 - 151 k.p.a. WSA wywiódł, że w świetle tych unormowań kwestie związane z wykonaniem decyzji dotychczasowej dla postępowania wznowieniowego są bez znaczenia, a więc wykonanie obowiązków nałożonych decyzją dotychczasową nie stanowi przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania. Również przesłanki takiej nie stanowi fakt użytkowania pawilonu zgodnego z przeznaczeniem, czy też dobry stan techniczny tego obiektu. Nie można także przyjąć, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu dysponowania przez Spółkę decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wyjaśniając istotę postępowania wznowieniowego WSA stwierdził, że G. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji mające swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Powołując dotychczasowe rozstrzygnięcia sądowoadministracyjne dotyczące przedmiotowego obiektu, w których to postępowaniach G. W. miała przymiot strony WSA stwierdził, że uporczywe odmawianie takiego przymiotu w postępowaniu legalizującym samowolne roboty budowlane wykonane przez Spółkę jest nieuprawnione. Zatem trafnie OWINB przyjął, że G. W. ma interes prawny na gruncie Prawa budowlanego wynikający z art. 28 tej ustawy. Wskazując z kolei na rodzaje decyzji przewidziane przepisem art. 151 k.p.a., a także art. 146 § 2 k.p.a. WSA skonstatował, że w postępowaniu wznowieniowym zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie. Wymogom tym nie odpowiadała decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. i dlatego podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy było prawidłowe. W skardze kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w P. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. polegające na uznaniu, że decyzja OWINB wydana została zgodnie z przepisami, tj. art. 105 § 1 i art. 145 - 151 k.p.a., w szczególności poprzez nieuznanie, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uznaniu, że w ramach postępowania wznowieniowego może zapaść wyłącznie przewidziana przepisem art. 105 - 151 k.p.a. decyzja, a nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko, że w postępowaniu wznowieniowym, w stanie faktycznym sprawy, nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku /art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego/ kończy postępowanie w sprawie. Inną zaś kwestią jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Ewentualne naruszenie obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę organ winien stwierdzić w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. W sprawie skarżący dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, która potwierdza wykonanie robót objętych postępowaniem w niniejszej sprawie zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Strona użytkuje obiekt zgodnie z przepisami prawa i dlatego prowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do robót objętych pozwoleniem na użytkowanie jest niedopuszczalne, na podstawie 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Konsekwencją powyższego winno być umorzenie postępowania administracyjnego. Powołując poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące tak art. 105 § 1 k.p.a., jak i art. 50 oraz art. 51 ustawy - Prawo budowlane wskazano na niedopuszczalność prowadzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji, kiedy inwestor dysponuje prawomocną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na skutek podania G. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co w stanie faktycznym sprawy, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 8 listopada 2005r. sygn. IISA/Op 90/05, wiążącym zarówno organy, jak i sąd orzekający ponownie w tej sprawie (art. 153 P.p.s.a.) obligowało organy do przeprowadzenia postępowania, zgodnie z wymogami wynikającymi z Działu II, rozdział 12 -"Wznowienie postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacje zawarte w tym rozdziale, przy wniosku o wznowienie złożonym w terminie, nakazują organowi wydać postanowienie mające oparcie w przepisie art. 149 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania podjęte zostało przez PINB w dniu [...] czerwca 2007r. Dalsze więc procedowanie winno toczyć się zgodnie z § 2 tegoż artykułu i powinno zmierzać do zbadania przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli chodzi o przyczynę wznowienia wskazaną przez G. W., to skarga kasacyjna nie podważa stanowiska organu odwoławczego, zaakceptowanego przez WSA z przytoczeniem dodatkowej argumentacji na tą okoliczność, że wnioskodawczyni miała i ma status strony w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Wobec tego dalsze postępowania organu winno polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania katalog decyzji możliwych do podjęcia zamieszczony został w przepisie art. 151 kpa i szczegółowo omówiony w zaskarżonym wyroku. Stanowisko to jest ze wszech miar prawidłowe i nie wymaga w tym miejscu powtórzenia. Również pogląd WSA, że wykonanie decyzji w żadnym wypadku nie może świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego zasługuje na pełną akceptację. Decyzja objęta wnioskiem o wznowienie nakładała na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i stanowiła jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Wykonanie tej decyzji i podjęcie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego dalszych rozstrzygnięć, w tym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stanowiło konsekwencję decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] i w żadnym wypadku nie mogło przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. oraz art. 105 § 1 i art. 145 - 151 k.p.a., są nieusprawiedliwione. Końcowo zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w postępowaniu wznowieniowym - co do zasady - możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie tej treści mogłoby zostać podjęte w sytuacji określonej w art. 105 § 2 kpa, po spełnieniu przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Także bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego wystąpiłaby w sytuacji, gdyby we wcześniejszym postępowaniu nadzorczym nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji, której wniosek o wznowienie dotyczył. W takim przypadku w obrocie prawnym nie byłoby decyzji objętej wnioskiem. Jednakże w realiach sprawy żadna z wymienionych sytuacji nie wystąpiła, co wykluczało umorzenie postępowania wznowieniowego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.