II SA/Go 347/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. [...] sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Z. i Województwa Lubuskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Pismem [...] Wielobranżowy Zakład Budowlano-Remontowy spółka z o.o. w K. zwróciła się do Zarządu Dróg Wojewódzki w Z. o wycinkę dwóch drzew rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L., które według twierdzeń spółki uniemożliwiają wjazd na będącą jej własnością działkę [...]. Wnioskiem z dnia [...]r. (data wpływu do organu - 17 grudnia 2003r.) Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę dwóch drzew, z gatunku lipa, rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w L.. Do wniosku strona załączyła uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 1 grudnia 2003r, protokół oględzin drzew z dnia 17 listopada 2003r. oraz plan wyrębu drzew. Decyzją nr [...] Burmistrz L., w oparciu o przepis art. 47e ust. 2 i art. 47f, 47i ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2001r. Nr 99, póz. 1079 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zezwolił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Z. na wycięcie dwóch drzew z gatunku lipa, rosnących w L. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] oraz naliczył opłatę za usunięcie tych drzew w wysokości 100. 307, 24 zł, którą należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ustalona w decyzji opłata za wycięcie drzew została przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. uiszczona, jednakże Województwo Lubuskie -Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. wystąpiło przeciwko Wielobranżowemu Zakładowi Budowlano-Remontowemu spółka z o.o. w K. z powództwem o zapłatę kwoty określonej w decyzji, uiszczonej tytułem opłaty za wycięcie drzew. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. z dnia 26 lutego 2007r. sygn. akt l.C 510/04 powództwo w powyższej sprawie zostało oddalone. Sprzeciwem z dnia 29 czerwca 2007r. Prokurator Rejonowy w Z. zarzucił, że wskazana powyżej decyzja Burmistrza L. z dnia [...] wydana została w sprawie, w której wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania w powyższej sprawie i uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza L. z dnia [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w Z. w sprawie sygn. akt IC. 510/04, ustalono, że przedmiotowe drzewa wycięte zostały przed wydaniem decyzji Burmistrza L. z dnia [...]r., a okoliczność ta organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie nie była wiadoma. Decyzją nr [...] Burmistrz L., w wyniku postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia wskazanej powyżej decyzji z dnia [...]r. w sprawie wycięcia drzew. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że pismem z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w L. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z., ze względu na to, że drzewa zostały wcześniej usunięte, wycofał wniosek z dnia [...]r. o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L.. Pismo zawiera prezentatę Urzędu Miasta L., z której wynika, że wpłynęło ono do Urzędu w dniu [...]r. oraz dekretację kierującą je do wydziału merytorycznego. Ustalono nadto, że o fakcie wycięcia drzew Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. dowiedział się już z pisma Rejonu Dróg Wojewódzkich z dnia 16 grudnia 2003r. Organ stwierdził, że pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. z dnia [...]r. o wycofaniu wniosku o wydanie zgody na wycięcie drzew nie otrzymało dalszego biegu w Urzędzie, natomiast jego oryginał, z niewyjaśnionych przyczyn, znajdował się w posiadaniu wnioskodawcy. W tym stanie sprawy, stwierdził organ, okoliczność, że drzewa zostały wycięte przed wydaniem decyzji zawierającej zgodę na ich wycięcie, nie jest okolicznością nową gdyż na skutek pisma z dnia [...]r, była ona znana organowi administracyjnemu, a również stronie postępowania była ona wiadoma, stąd przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej, nie zachodzi. Sprzeciwem z dnia 30 października 2007r. Prokurator Rejonowy w Z., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza L. znak [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że w dniu [...]r. władający nieruchomością Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. cofnął wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L., nadto drzewa te zostały wycięte przed wydaniem decyzji zezwalającej na ich wycięcie. W tej sytuacji istniała negatywna przesłanka do kontynuowania postępowania administracyjnego i zakończenia tego postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, a organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W piśmie z dnia 7 listopada 2007r. również Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. nr [...] z dnia [...]r, zarzucając jej, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz, że była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność miała charakter trwały, to jest na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w jego ocenie, przedmiotowa decyzja Burmistrza L. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a na ocenę tę wpływ miało niekonsekwentne zachowanie w toku postępowania - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z.. Organ stwierdził, że istnieją wątpliwości, czy rzeczywiście przed wydaniem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, organ administracji został skutecznie zawiadomiony o wycofaniu wniosku przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z.. Wprawdzie prezentata wpływu potwierdza, że fax z dnia [...]r. został przesłany do Urzędu Miasta w L., jednakże - jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Z., fax ten nie dotarł do komórki merytorycznej i nie został odnotowany w dzienniku korespondencyjnym Urzędu. Jako prawdopodobną wersję zdarzeń uznał organ sytuację, w której oświadczenie o cofnięciu wniosku na wydanie zezwolenia, zostało przez ówczesnego dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. wycofane. Kolegium zwróciło uwagę, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. nie kwestionował przedmiotowej decyzji z dnia [...]r., a nawet uiścił ustaloną w niej opłatę za wycięcie drzew. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zarówno Prokurator Rejonowy w Z., jak i Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z., złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji Burmistrza L. z dnia 12 października 2007r. odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji na skutek wznowienia postępowania, wynika że organ wiedział o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wycinki drzew, a także wiedział, że drzewa te zostały wcześniej wycięte, a zatem posiadał wiedzę co do tego, że w dacie wydania decyzji istniała negatywna przesłanka formalna do kontynuowania postępowania i orzekania co do istoty sprawy. Prokurator podniósł, że kwestionowana decyzja Burmistrza L. była niewykonalna w dacie jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Prokurator stwierdził, że władający nieruchomością faktycznie dowiedział się o bezprzedmiotowości wniosku z dnia [...]r. kilka dni później, jednakże pomimo "zwłoki" z przekazaniem tej informacji, została ona organowi administracyjnemu przekazana przed wydaniem decyzji. Wnoszący sprzeciw wskazał, że w przedmiotowej decyzji ustalono opłatę za wycięcie drzew, których fizycznie nie było, a zatem przed wydaniem decyzji organ administracyjny nie przeprowadził czynności sprawdzających. W ocenie Prokuratora bezsporną pozostaje okoliczność, że Burmistrz L. pismem z dnia [...]r. został skutecznie zawiadomiony o cofnięciu wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, okoliczność tę przyznaje Burmistrz L. w decyzji z dnia 12 października 2007r. o odmowie uchylenia, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, przedmiotowej decyzji z dnia [...]r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. stwierdził, że okoliczność nielegalnego wycięcia drzew rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L. - przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w sprawie ich wycinki - bezspornie była Burmistrzowi L. wiadoma, natomiast wniosek Zarządu z dnia [...]r. miał na celu zalegalizowanie przedwczesnego wycięcia drzew dokonanego niewątpliwie przez zainteresowaną spółkę - Wielobranżowy Zakład Remontowo Budowlany sp. z o.o. w K.. Strona wskazała, że dwoma pismami z dnia 10 grudnia 2003r. Urząd Miasta w L. zawiadomił Zarząd o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wycinki bez wymaganego zezwolenia, drzew rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L. przy ul [...] , a także o terminie przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność, nadto pismem z dnia 15 grudnia 2003r., nadanym faxem w dniu 17 grudnia 2003r. Urząd Miejski, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., przesłał Zarządowi zawiadomienie zawierające projekt decyzji w sprawie wycinki drzew, do którego to projektu Dyrektor Zarządu nie wniósł uwag. Kserokopie tych pism strona załączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na wyprowadzenie wniosku, że przedmiotowa decyzja Burmistrza L. z dnia [...]r. nie była dotknięta wadą pozwalającą na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Za przyjęciem takiej oceny przemawia fakt konsekwentnego działania wnioskodawcy po jej wydaniu, czyli nie zaskarżenie decyzji w sposób i w terminie wskazanym, nadto uiszczenie w terminie opłat za usunięcie drzew objętych wnioskiem. Oceny takiej nie podważa pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. o cofnięciu wniosku z dnia [...]r. Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego, jak również w toku postępowania sądowego, ustalono że informacja o cofnięciu wniosku z dnia [...]r. nigdy skutecznie do organu nie dotarła (brak wpływu w dzienniku korespondencji, zeznanie w charakterze świadków upoważnionych pracowników urzędu w postępowaniu sądowym, jak również brak tego wniosku w aktach przedmiotowej sprawy). Okoliczność odbicia oryginalnej prezentaty Urzędu ( z datą [...]r.) na faxie skierowanym do Burmistrza L. o cofnięciu wniosku o wyrażenie zgody na wycinkę drzew, w ocenie Kolegium nie może podważać prawidłowości wydanej decyzji, również i z tego względu, że wnioskodawca nie podał i nie udowodnił, że wycięcie drzew dotyczyło drzew wnioskodawcy, nadto wnioskodawca nie podjął działań w celu ustalenia sprawców nielegalnej wycinki. Dalej organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie jako bezsporną okoliczność, że w dacie podjęcia przedmiotowej decyzji przedmiot sprawy nie istniał, czyli, że drzewa na działce nr [...] przy ul. [...] w L. zostały wycięte. Odnosząc się do dowodów załączonych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli pism z 10 i 15 grudnia 2003r. Kolegium stwierdziło, że dokumenty te jako poprzedzające wniosek strony o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, a dodatkowo nie załączone w aktach przedmiotowej sprawy, do rozpatrzenia sprawy nie zostały uwzględnione. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 19 marca 2008r. Prokurator Rejonowy w Z. oraz Województwo Lubuskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. wnieśli skargi. W skargach skarżący podnieśli zarzuty i argumentację zawartą wcześniej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o ich oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi okazały się zasadne. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie, były decyzje administracyjne wydane w wyniku przeprowadzenia jednego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej , czyli postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu dodać, że o ile pozostałe, uregulowane w przepisach procedury administracyjnej, tryby wzruszenia decyzji dotyczą decyzji ostatecznej, o tyle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może zmierzać również do eliminacji decyzji nie posiadającej waloru ostateczności. Podstawy oraz tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uregulowane zostały w przepisach art. 156 i następne k.p.a. W postępowaniu tym, odrębnie aniżeli w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nie jest wymagane wydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże organ administracyjny będzie obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy zwróci się o to prokurator (art. 182 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ administracyjny przeprowadza postępowanie zarówno co ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji jak również bada, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a po przeprowadzeniu postępowania wydaje orzeczenie, o którym mowa w art. 158 k.p.a. Postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych, z kilkoma wyjątkami, jest prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie zwykłe. A zatem organ właściwy w sprawie ma obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości - sięgnięcia do wszelkich dostępnych źródeł dowodowych. W postępowaniu wyjaśniającym organ winien kierować się zasadami ogólnymi wynikającymi z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., nadto regułami postępowania dowodowego wynikającymi z przepisów art. 75 i następne k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty system środków dowodowych, który - w myśl art. 75 k.p.a. - dopuszcza jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ograniczenie tego przepisu w drodze pozanormatywnej musi być oceniane jako zjawisko naganne ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2000r. sygn. VSA 2182/99, Przegląd Podatkowy 2001/3 str. 63). Na tle przepisów procedury administracyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu dotyczącym trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnej, reguły postępowania dowodowego nie obowiązują. W badanej sprawie postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza L. z dnia [...]r. nr [...] na mocy której organ administracyjny zezwolił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Z. na wycinkę dwóch drzew, z gatunku lipa, rosnących w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w L., przy ul. [...] oraz ustalił opłatę za ich wycinkę. Prokurator Rejonowy w Z. oraz Województwo Lubuskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. domagali się stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji, twierdząc że wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dacie jej wydania, czyli na podstawie art. 156 §1 pkt 2 i 5 k.p.a. Jako okoliczność faktyczną uzasadniającą kwalifikowaną wadliwość decyzji, prokurator oraz strona postępowania wskazali, iż w dniu [...]r. wnioskodawca drogą elektroniczną zawiadomił organ administracyjny, że cofa wniosek o wydanie zgody na wycięcie drzew podając oraz, że faktycznie drzewa te zostały już wycięte. Przytoczona okoliczność może mieć dla sprawy zasadnicze znaczenie, albowiem w wypadku przyjęcia, że Burmistrz L. w dacie wydawania przedmiotowej decyzji ( [...]r.) posiadał wiedzę co do tego, że drzewa objęte wnioskiem zostały już wycięte oraz, że strona cofnęła wniosek, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości. Nadto w tej sytuacji należałoby rozważyć, czy nie doszło do nielegalnej wycinki drzew, która skutkuje wdrożeniem odrębnego postępowania. A zatem zasadnicze znaczenie w sprawie ma kwestia ustalenia oraz wnikliwej analizy okoliczności związanych z zawiadomieniem Urzędu Miasta w L. o treści pisma strony z dnia [...]r. przesłanego do Urzędu drogą elektroniczną, zawierającego oświadczenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. o cofnięciu wniosku z dnia [...]r. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] (str. 3) Burmistrz L. stwierdził, że pismo z [...]r. zawiera również dekretację, kierującą je do wydziału merytorycznego. W aktach niniejszej sprawy brak jest egzemplarza pisma z [...]r. zaopatrzonego w prezentatę Urzędu oraz dekretację do komórki merytorycznej. Pismo, o którym wyżej mowa (zaopatrzone w prezentatę i dekretację do komórki merytorycznej), może mieć istotne znaczenia dla ustalenia okoliczności sprawy, a jego treść winna być poddana ocenie organu przy wydaniu decyzji administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że ustalenie obiegu tegoż pisma może wyjaśnić do kogo "dotarła" informacja w nim zawarta, a ustalenia w tym zakresie mogą być podstawą do przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych, w postaci np. przesłuchania świadków. W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny całkowicie pominął tę ścieżkę dowodową. Poczynione adnotacje urzędowe na tymże piśmie mogą mieć istotne znaczenie ze względu na treść przepisu art. 45 k.p.a., w myśl którego jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Należy tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2000, l SA 1071/99, w którego tezie stwierdzono:" Skutek prawny doręczenia pisma jednostce organizacyjnej powstaje przez sam fakt jego odbioru dokonanego przez osobę upoważnioną. Doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. Na jej ustalenie nie ma wpływu to, czy osoba ta przekazała następnie pismo osobom powołanym do dokonania czynności, których pismo to dotyczyło. Jest już sprawa wewnętrznej organizacji pracy jednostki organizacyjnej będącej adresatem pisma". Za gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami należy uznać twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji jakoby informacja o cofnięciu wniosku skutecznie nigdy nie dotarła do organu administracyjnego. Na poparcie tego stanowiska organ ogólnie powołuje się na zeznania świadków złożone w postępowaniu sądowym, nie precyzuje jednak na zeznaniach których świadków opiera wnioski, jaka była treść tych zeznań, nie ocenia wiarygodności tych zeznań na tle pozostałego materiału dowodowego. W aktach sprawy brak dowodów w postaci protokołów z zeznań świadków, znajduje się natomiast odpis wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia 26 lutego 2007r. sygn. akt IC 510/04 wraz z uzasadnieniem, należy jednak zauważyć, że powołując się na zeznania świadków organ nie powołał się nawet na 8 treść uzasadnienia wyroku ( nie wskazał sygnatury sprawy). W tym stanie sprawy materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy przyjęte w tym zakresie ustalenia organu są prawidłowe, jednak nasuwa się twierdzenie, że są one dowolne. Stosownie do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są: - należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna); - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; - organ powinien dokonać oceny i znaczenia dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają szczególną moc dowodową. Organ powinien zatem dokonać oceny poszczególnych dowodów. (Duże Komentarze Becka, B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie, Warszawa 2006, str. 413). Dokonana przez organ administracyjny ocena zgromadzonego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie, powyższych wymogów nie spełnia. Należy wyraźnie wskazać, że ustalenie tak istotnej w sprawie okoliczności, czyli konkretnie - który z pracowników Urzędu pokwitował odbiór przedmiotowego pisma i jaki był dalszy bieg tego pisma - winno nastąpić poprzez przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków lub włączenia do materiału dowodowego sprawy protokołów zeznań świadków złożonych w sprawie sygn. akt IC 510/04 Sądu Okręgowego w Z. (które posiadają moc dokumentów urzędowych - w myśl art. 76 k.p.a.). Organ winien podjąć również wszelkie inne działania procesowe, które w toku postępowania okażą się niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ winien kierować się treścią art. 77§1k.p.a., który nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uznając, że określone okoliczności sprawy nie są wyjaśnione, organ administracyjny ma obowiązek podjęcia działań procesowych w celu ich wyjaśnienia. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w decyzji z dnia 12 października 2007r. kończącej postępowanie wznowieniowe przyjęto, iż Burmistrz L. został skutecznie powiadomiony o treści pisma strony z dnia [...]r, a okoliczność ta stała się podstawą do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza L. z dnia [...]r. Tym samym, treść powyższej decyzji Burmistrza L. z dnia 12 października 2007r. pozostaje w zaprzeczeniu do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Z całą pewnością za niezrozumiały należy uznać wniosek organu, iż o tym że informacja, o której wyżej mowa skutecznie nie dotarła do Burmistrza L., wskazuje i ta okoliczność, że w aktach sprawy brak jest tego wniosku. Nietrafna jest argumentacja organu, zgodnie z którą prawidłowości przedmiotowej decyzji nie może podważać oryginalna prezentata na piśmie z dnia [...]r, albowiem wnioskodawca nie udowodnił, że ustalenia dotyczące wycięcia drzew (informacja o tym znajdowała się w treści pisma - przyp. autora) odnoszą się do drzew rosnących na jego nieruchomości, nadto nie podjął działań w celu ustalenia sprawców nielegalnej wycinki, jak również informacji tej nie przekazał organowi l instancji w celu wszczęcia odpowiedniego postępowania. Należy wskazać, że z treści pisma , o którym tutaj mowa, wyraźnie wynika że informacja o wycięciu drzew przed wydaniem decyzji odnosi się do drzew, których dotyczył wniosek z dnia [...]r, ponadto na stronie nie ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, których dotyczyło jej oświadczenie, przeciwnie to organ w takiej sytuacji winien podjąć działania sprawdzające. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156§1 pkt 1-6 k. p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje bądź stosunek prawny ułomny, albo w ogóle on się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji administracyjnej i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną , w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono natomiast źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone 10 w stadium wstępnym lub w stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (tamże, str. 720, 721). Na tle powyższych rozważań za nietrafną należy uznać argumentację organu zawartą zarówno w decyzji l jak i II instancji, w myśl, której o prawidłowości przedmiotowej decyzji Burmistrza L. z dnia [...]r. miałyby świadczyć takie okoliczności jak - nie zawiadomienie przez wnioskodawcę właściwego organu o nielegalnej wycince drzew, nie poinformowanie organu administracyjnego o wycięciu drzew, nie zaskarżenie decyzji zezwalającej na wycinkę przedmiotowych drzew, nadto - uiszczenie przez stronę ustalonej w decyzji opłaty z tytuły wycięcia drzew. Okoliczności te nie mają żadnego wpływu na ocenę czy badana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wyżej wywiedziono, wady powodujące nieważność decyzji administracyjnej tkwią w niej już od momentu jej podjęcia, a zatem późniejsze zachowania strony nie mają wpływu na prawidłowość wcześniej podjętej decyzji. Zarówno Zarząd Dróg Wojewódzkich jak i prokurator zarzucili, że przedmiotowa decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 §1pkt 5 k.p.a.). Ustosunkowując się do tego zarzutu organ administracyjny stwierdził, że w sprawie nie istnieje żaden dowód potwierdzający fakt wycięcia przedmiotowych drzew przed podjęciem decyzji przez organ l instancji, wobec powyższego również i ta podstawa stwierdzenia nieważności decyzji nie mogła być uwzględniona. Analiza zebranego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że organ nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia chociażby orientacyjnej daty wycięcia drzew. Zasadnym wydaje się w tym miejscu przytoczenie tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., l SA 301/00, gdzie stwierdzono: " Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy." Natomiast w wyroku z dnia 7 maja 1985r., II SA 318/85 (GAP 1986/9 str. 46) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " 11 obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy , organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić". Należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy (k-40) znajduje się pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. Rejon Dróg Wojewódzkich z siedzibą w Kożuchowie z dnia 16 grudnia 2003r, z którego wynika że w trakcie dokonywania objazdu dróg w dniu 15 grudnia 2003r. stwierdzono wycięte 2 drzewa, rosnące w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w L. na ul. [...] , w obrębie obiektu handlowego "Biedronka". Treść tego pisma została przez organ administracyjny orzekający w sprawie pominięta, w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób do niego się nie odniesiono. Wskazane tu pismo, w ocenie Sądu, może mieć istotne znaczenie dowodowe w rozpatrywanej sprawie, albowiem jego treść może wskazywać, że już w dniu 15 grudnia 2003r. przedmiotowe drzewa były wycięte. Konieczne wydaje się jednak ustalenie, czy pismo powyższe dotyczy drzew, o których mowa w przedmiotowej decyzji z dnia [...]r. Za niezrozumiałe należy uznać stanowisko organu w kwestii przedłożonych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - opisanych powyżej pism - z 10 i 15 grudnia 2003r. Ustosunkowując się w zasadzie jedynie "pobocznie " do tychże pism, organ stwierdził, że nie brał ich pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, albowiem dotyczą one okresu przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, nadto zostały złożone dopiero na etapie postępowania przed organem orzekającym w II instancji. Przypomnieć należy, że kwestią zasadniczą w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, chociażby przybliżonej, daty wycięcia drzew. A zatem przedstawionych przez stronę pism nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, z ich treści wynika bowiem wprost, że już 10 grudnia 2003r. drzewa bez wymaganego zezwolenia były wycięte, na uwagę zasługuje treść zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z dnia 10 grudnia 2003r., w którym to piśmie dokładnie określono lokalizację drzew objętych tym postępowaniem. Wbrew twierdzeniom organu treść tychże pism może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie może być pominięta. Nadto argumentacja organu przedstawiona na powyższą okoliczność pozostaje w sprzeczności z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 12 k.p.a., w myśl którego to przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady tej wynika obowiązek organów administracyjnych rozpatrujących sprawę w l i II instancji do merytorycznego rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Kompetencje organu odwoławczego nie opierają się jedynie na kontroli decyzji wydanej w l instancji, lecz organ ten winien sprawę rozpatrzeć w jej całokształcie. Dopóki w sprawie nie zapadnie ostateczna decyzja - postępowanie administracyjne jest w toku, a strona, jak również organ administracyjny, mają prawo i obowiązek przedkładania wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zakres wnioskowanego przez stronę dodatkowego postępowania dowodowego należy ocenić jako nie będące w znacznej części, w stosunku do przeprowadzonego - w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Należy w tym miejscu również zwrócić uwagę na treść art. 78 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Odmowa uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie może nastąpić w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 78 § 2. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony tu przepis reguluje etap postępowania administracyjnego, w którym organ administracyjny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu wszystkich dowodów w sprawie, dokonuje ich oceny. Uwzględnieniu jako materiał dowodowy oraz ocenie organu mogą podlegać jedynie oryginały dokumentów lub poświadczone za zgodność z oryginałem ich odpisy. Tego wymogu nie spełniają włączone do akt sprawy kserokopie pism (nie poświadczone za zgodność z oryginałem), które następnie stały się przedmiotem oceny i podstawą orzekania w sprawie. Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " organ administracyjny, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony 13 za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a." W wyroku z dnia 8 kwietnia 1998r., l SA/Łd 652/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji publicznej w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a." Na tle rozpatrywanej sprawy zaistniała zasadnicza różnica w ocenie tego samego stanu faktycznego; gdzie w decyzji z 12 pażdzernika 2007r. o odmowie uchylenia decyzji Burmistrz L. stwierdził, że fakt prezentaty wpływu do urzędu pisma z dnia [...]r. przesądza o tym ,że pismo to w tej dacie do organu wpłynęło, a tym samym okoliczności w nim podniesione dotarły do wiadomości organu, co tym samym - w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - skutkuje brakiem podstaw do wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją ostateczną, natomiast w zaskarżonej decyzji organ przyjął, iż fakt prezentaty na tymże piśmie nie świadczy, o tym że informacja zawarta w piśmie skutecznie dotarła do organu, przy czym motywy takiej oceny, a w szczególności odmiennego stanowiska, aniżeli w decyzji z 12 października 2007r, nie zostały przez organ orzekający w sprawie przedstawione. Powyższa sytuacja stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 15, 77§1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., a stwierdzone uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) decyzje obydwu instancji zostały uchylone.