II FSK 2063/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Nowak (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Jerzy Rypina, WSA del. Krystyna Kleiber, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 380/08 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 4 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 września 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 380/08, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy Z., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 4 stycznia 2008 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego K. z 14 listopada 2007 r. o zwrocie tytułu wykonawczego. Z uzasadnienia wyroku wynikało, że Wójt Gminy Z., działając w charakterze wierzyciela, wystawił 28 października 2007 r. tytuł wykonawczy o nr [...] na zobowiązaną E. G. obejmujący należność z tytułu opłat lokalnych w kwocie 127,60 zł. Tytuł został przesłany do Naczelnika Urzędu Skarbowego K. jako właściwego do prowadzenia egzekucji ze względu na podane w nim miejsce zamieszkania zobowiązanej. Organ egzekucyjny stwierdził jednak, że nie jest możliwe podjęcie działań egzekucyjnych, bowiem z informacji uzyskanych z komórki ewidencji i identyfikacji podatników wynikało, że zobowiązana nie zamieszkuje już pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym. Od 1 lutego 1999 r. mieszka pod innym adresem, wobec czego organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. Z tej przyczyny Naczelnik Urzędu Skarbowego K. postanowieniem z 14 listopada 2007 r., dokonał – działając na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego stwierdzając, że nie spełnia on wymogów formalnych określonych w art. 27 § 1 tejże ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy Z. wniósł zażalenie podnosząc, że żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i k.p.a. nie daje podstaw do zwrotu przez organ egzekucyjny tytułu egzekucyjnego ze względu na brak właściwości miejscowej. Zdaniem wierzyciela przepis art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej pozwala zwrócić tytuł wykonawczy wierzycielowi tylko wówczas, gdy nie spełnia on wymogów wskazanych w art. 27 ustawy. Tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a zaszłość związana ze zmianą adresu zamieszkania zobowiązanej przesądza jedynie o braku właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Skarbowego K. i konieczności zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem wierzyciela organ powinien przekazać sprawę do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dyrektor Izby Skarbowej w K. skarżonym następnie postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości podtrzymując argumentację Naczelnika Urzędu Skarbowego K. i uznając, że nieaktualny adres zobowiązanego zawarty w tytule wykonawczym jest tożsamy z brakiem adresu, co powoduje niespełnienie wymogów przewidzianych w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. Wójt Gminy Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc identyczne zarzuty jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga była w pełni uzasadniona i wskazał, iż z treści art. 27 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej wynika, że kierowany do egzekucji i wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy winien m. inn. zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. Wskazanie adresu zamieszkania lub siedziby zobowiązanego jest konieczne z uwagi na to, że okoliczność ta ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściwości organu egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Z kolei z art. 29 § 2 cytowanej ustawy wynika, że w przypadku, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Z tak brzmiącego przepisu wynika, że zanim organ egzekucyjny przystąpi do egzekucji zobowiązany jest zbadać wniosek oraz tytuł wykonawczy pod względem formalnym, tzn. stwierdzić czy egzekucja obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest dopuszczalna i czy prawidłowo został wystawiony tytuł wykonawczy, a więc czy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że wystawiony przez nią tytuł wykonawczy był prawidłowy pod względem formalnym, gdyż zawierał wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej, w tym adres zamieszkania zobowiązanego. Fakt, że organ egzekucyjny stwierdził w oparciu o swoje bazy danych, iż adres ten jest nieaktualny i był nieaktualny w chwili wystawiania tytułu wykonawczego nie uprawniał do zwrotu tytułu wierzycielowi. Zwrot tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mógłby nastąpić jedynie w sytuacji całkowitego braku adresu zobowiązanego w jego treści. Jeśli jednak adres widnieje w tytule wykonawczym, a jedynie organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego, z czym organy miały do czynienia w niniejszej sprawie (por.: wyrok NSA z 24 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 918/97). Artykuł 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. O obowiązku przestrzegania z urzędu przez organy administracyjne (w tym egzekucyjne) właściwości miejscowej i rzeczowej mowa jest jedynie w art. 19 k.p.a. stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z treścią powołanego art. 18 ustawy egzekucyjnej (por.: wyrok NSA z 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 642/05). Obowiązek badania właściwości przez organ wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania (tak: Komentarz do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I i II, Zakamycze 2005). Podobnie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują w swej treści uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organy egzekucyjne niewłaściwości. W tym zakresie również więc mają zastosowanie przepisy k.p.a., a konkretnie jego art. 65 § 1 w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy egzekucyjne obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie w sposób nieuprawniony zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zamiast przekazać go organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego K. poprzedzającego zaskarżone postanowienie, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a to pominięcie dokonanego w artykule zapisu odniesienia do wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 § 1 pkt 2 co spowodowało, iż wystawiony i skierowany do realizacji przez wierzyciela tytuł wykonawczy zawierający nieaktualny adres zamieszkania zobowiązanego – zdaniem sądu – nie uprawnia organu egzekucyjnego do jego zwrotu wierzycielowi w trybie powołanym art. 29 § 2, lecz winien on zostać przekazany w drodze postanowienia właściwemu organowi egzekucyjnemu na mocy art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, 2) naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niewyjaśnienie i niedokładne ustalenie momentu zmiany przez zobowiązaną adresu, a co ma istotne znaczenie, gdyż zobowiązanej przysługiwałoby prawo wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 pkt 10 na naruszenie przez wierzyciela wymogów formalnych wynikających z art. 27 ustawy egzekucyjnej, którego zobowiązana została pozbawiona. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1). Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi odpowiadać określonym w art. 27 ustawy egzekucyjnej wymogom formalnym. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 stanowi jedną z prawnych podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 10). W art. 27 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej ustawodawca postanowił, iż tytuł egzekucyjny zawiera między innymi wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. W przepisie tym zawarty został zatem wyraźny nakaz wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym adresu zobowiązanego. Przepis ten wyznacza obowiązek wierzyciela podania właściwego i aktualnego w momencie wydawania tego tytułu adresu miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Obowiązku tego wierzyciel nie może przerzucać na organ egzekucyjny. Gdy adres faktycznego miejsca zamieszkania zobowiązanego różni się od podanego przez wierzyciela w tytule wykonawczym oznacza to, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej, co również rzutuje na właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Do obowiązków wierzyciela należy podjęcie niezbędnych czynności umożliwiających ustalenie prawidłowego miejsca, w którym organ egzekucyjny mógłby doręczyć zobowiązanemu tytuł wykonawczy..." Przedstawiając powyższe w ustalonym stanie faktycznym skarżonej sprawy organ egzekucyjny nie naruszył prawa, a zatem rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy uznać za błędne. Wierzyciel bowiem podał nieaktualny adres zobowiązanego w tytule wykonawczym w momencie jego wystawienia od tego jaki ustalił organ egzekucyjny, a więc tytuł nie spełniał wymogów formalnych z art. 27 § 1 pkt 2. O zmianie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego można by mówić wówczas gdyby wierzyciel w tytule wykonawczym podał prawidłowy adres, a zmiana adresu nastąpiła po wystawieniu tegoż tytułu i organ egzekucyjny ustalił jego prawdziwość. Dopiero taka sytuacja upoważnia organ egzekucyjny do przekazania tytułu zgodnie z właściwością miejscową. W tym miejscu należy podnieść również fakt, iż dokonano nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zmiana adresu zobowiązanego nie nastąpiła po wystawieniu tytuły wykonawczego, lecz wierzyciel błędnie wystawił tytuł wykonawczy poprzez podanie nieprawidłowego adresu. Pozostawienie takiego stanu faktycznego może być powodem zarzutu zobowiązanego z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – o stwierdzenie, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Dyrektora Izby Skarbowej w K. nie miała uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie..." Skarżony wyrok wszystkie te elementy zawierał. Autor skargi nie sugerował nawet braków uzasadnienia, które uniemożliwiłyby mu należytą obronę interesów odwoławczego organu egzekucyjnego. Jeśli chodziło o zmianę adresu dłużniczki to na stronie 1 uzasadnienia skarżonego wyroku znajduje się informacja, już wyżej przytoczona, co do tego, że: "Organ egzekucyjny stwierdził jednak, że nie jest możliwe podjęcie działań egzekucyjnych, bowiem z informacji uzyskanych z komórki ewidencji i identyfikacji podatników wynikało, że zobowiązana E. G. nie zamieszkuje już pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym. Ustalono, że od dnia 1 lutego 1999 r. mieszka pod adresem Z., B. [...]" Nie było zatem jasne co miał na myśli autor skargi kasacyjnej pisząc o niewyjaśnieniu i niedokładnym ustaleniu momentu zmiany przez zobowiązaną adresu; kto miałby tej czynności dokonać bardziej dokładnie i jaka była podstawa prawna takiego ewentualnego działania. Właściwość miejscową w sprawie opłat lokalnych – Rozdział 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) – ustala się zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych (Dz.U. Nr 165, poz. 1371). Wobec braku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej należało przyjąć, że adres podany w tytule wykonawczym był ostatnim bądź jedynym adresem wskazanym wierzycielowi przez dłużniczkę. Skarżący nie wywiódł na jakiej podstawie prawnej wierzyciel był zobligowany do przeprowadzenia "dodatkowego" postępowania wyjaśniającego w celu dokonania weryfikacji, dla potrzeb skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego, znanych mu danych dotyczących osoby dłużnika. Tytuł wykonawczy, którego sprawa dotyczyła zawierał adres zobowiązanej; tym samym wypełniał dyspozycję art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Artykuł 29 § 2 tej ustawy stanowił, że "Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi..." Tytuł wykonawczy o nr [...] spełniał wymogi określone w art. 27 § 1 ustawy; nie mógł być zatem wierzycielowi zwrócony. Nie dawały podstawy do zwrotu tytułu nieformalne czynności podjęte przez organ egzekucyjny po otrzymaniu tego tytułu od wierzyciela, a przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej). Czynności takie, co jest zrozumiałe, mogły usprawnić postępowanie, ale nie mogły go "modyfikować". Również z ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz.U. z 2005 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.) nie wynikało aby służyła ona dokonywanej w trybie powołanego wyżej art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. weryfikacji treści tytułów wykonawczych i dawała podstawę do zwrotu konkretnego tytułu wystawcy gdy weryfikacja okazała się "negatywna" (dla tytułu). Wobec braku, w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozwiązań dla sytuacji takiej jak ta, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie należało zastosować odpowiednio, jak to prawidłowo rozstrzygnął WSA w Krakowie, postanowienia art. 65 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w administracji. Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.