VI SA/Wa 816/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z uwagi na niedopuszczalność postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S.K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku S. K. – dalej zwany skarżącym, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] marca 2005 r., [...] marca 2005 r. oraz [...] kwietnia 2005 r. – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzjami z dnia [...] marca 2006 r., [...] marca 2005 r. oraz [...] kwietnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych obciążył S. K. obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych. Sąd Okręgowy Sąd Ubezpieczeń Społecznych w [...] wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. oddalił odwołanie skarżącego od powyższych rozstrzygnięć. Skarżący wniósł apelację od tego wyroku, która jako złożona z przekroczeniem terminu została odrzucona postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie na w/w postanowienie. Pismem z dnia 11 lipca 2007 r. skarżący, odwołując się do art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 k.p.a. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] marca 2005 r., [...] marca 2005 r. oraz [...] kwietnia 2005 r. dotyczących zwrotu świadczeń rentowych rozliczanych rocznie z tytułu osiągania przychodów. W uzasadnieniu wniosku podnoszono, że decyzje te zostały wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 180 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wskazanych powyżej decyzji z uwagi na niedopuszczalność postępowania. Zdaniem organu żądanie stwierdzenia nieważności nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, bo nie dotyczy roszczeń z zakresu stosunku administracyjno-prawnego, a roszczeń cywilnych, o których organ administracji nie może rozstrzygać. Organ podniósł nadto, że S. K. zaskarżył kwestionowane decyzje do sądu okręgowego, który sprawę rozpoznał i odwołanie oddalił. Odrzucenie apelacji zamknęło drogę odwoławczą od powyższych decyzji co oznacza, iż nie ma on prawa domagania się stwierdzenia ich nieważności. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego ocenie organ błędnie przyjął, że tryb postępowania administracyjnego nie był właściwy dla rozpoznania wniosku i stwierdzenia nieważności decyzji ZUS. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepis art. 180 § 1 k.p.a. określa, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Te odmienne zasady zostały zapisane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm.). Środkiem odwoławczym przysługującym od decyzji organu rentowego jest zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, składane w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych służy nie tylko od decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ale i od innych decyzji wydawanych przez ZUS poza sytuacjami wyjątkowymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Do stosowania tych regulacji odsyła również przepis art. 118 ust. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.). Do spraw objętych zakresem ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące weryfikacji decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 83 a ust. 2 decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast dopuszczalne uchylenie, zmiana lub unieważnienie takich decyzji, wydanych w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości (art. 83 a ust. 4). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 a ust. 1 i 3 przewiduje także inny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, na mocy których zostało określone uprawnienie lub zobowiązanie strony. Prawo to lub zobowiązanie ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności istniejące przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Natomiast w sprawach rozstrzygniętych orzeczeniem właściwego sądu, właściwy organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie nowych dowodów lub nowych okoliczności albo wydaje we własnym zakresie decyzję przyznającą prawo lub określającą zobowiązanie, jeżeli jest to korzystne dla zainteresowanego, albo występuje do właściwego sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że prawo nie istnieje lub zobowiązanie jest wyższe niż określone w decyzji. Wyjątkiem są tylko sprawy dotyczące ustalania uprawnień do emerytur i rent i określania ich wysokości, wobec których na mocy art. 83 a ust. 4 ustawy, ten tryb nie ma zastosowania. Zmiany w prawie do świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokości możliwe są w oparciu o przepisy art. 107-114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W szczególności art. 114, który reguluje tryb wznowienia postępowania, stanowi, że prawo to ulega ponownemu ustaleniu, na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczenia lub jego wysokości. Przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości. Jeżeli natomiast prawo do świadczeń lub ich wysokości ustalono orzeczeniem organu odwoławczego i zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość, wtedy, co podniesiono w uzasadnieniu w/w decyzji, organ rentowy na podstawie tych dowodów lub okoliczności wydaje we własnym zakresie decyzję przyznającą prawo do świadczenia lub podwyższającą jego wysokość, występuje zaś do organu odwoławczego z wnioskiem o wznowienie postępowania przed tym organem, gdy z przedłożonych dowodów lub ujawnionych okoliczności wynika, że prawo do świadczeń nie istnieje lub że świadczenia przysługują w niższej wysokości (art. 114 ust. 2 ustawy). Tryb odwoławczy, a także tryb kontroli decyzji poprzez badanie jej ważności w aspekcie zgodności z prawem uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego nie może być, zdaniem organu, stosowany w przedmiotowej sprawie wobec wyraźnego uregulowania art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidującego odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W tej sprawie toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym, zakończone oddaleniem odwołania. Utrzymanie w mocy przez sąd decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub rezygnacja z odwołania nie oznacza, zdaniem organu, otwarcia drogi wzruszania takiej decyzji na żądanie strony poprzez kontrolę jej zgodności z prawem w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w przypadku wydania przez sąd wyroku oddalającego odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzenie nieważności tej decyzji jest niedopuszczalne z uwagi na moc wiążącą orzeczeń sądowych (art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego). W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu podniósł, że sprawy zakończone decyzjami z [...] marca 2005 r., [...] kwietnia 2005 r. oraz [...] marca 2006 r. są sprawami o ustalenie emerytury (renty), gdyż - zawieszenie prawa do emerytury (renty) powoduje z mocy prawa okresowe ustanie prawa do tego świadczenia, co "ustala" decyzja ZUS wydana w tym przedmiocie, - przepisy dotyczące zawieszania i zmniejszania świadczeń zamieszczone zostały przez ustawodawcę w dziale VIII ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zatytułowanym właśnie "zasady ustalania świadczeń". Oznacza to, że w sprawie o zawieszenie (zmniejszenie) emerytury (renty), tak jak w każdej sprawie o ustalenie świadczenia emerytalnego (rentowego): - ponowne ustalenie prawa lub zobowiązania stwierdzonego ostateczną decyzją ZUS możliwe jest nie tylko w razie przedłożenia po jej wydaniu nowych dowodów lub ujawnienia okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji, które mają wpływ na to zobowiązanie, - uchylenie decyzji ostatecznych, ich zmiana lub unieważnienie jest możliwe nie tylko z urzędu, ale także na wniosek, niezależnie od tego, czy zostało od nich wniesione odwołanie do właściwego sądu. Skoro w sprawach o ustalenie (zawieszenie) świadczenia emerytalnego (rentowego) z uwagi na art. 83 a ust. 4 powołanej ustawy nie stosuje się przepisów art. 83 a ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (szczególnych w stosunku do k.p.a. w odniesieniu do tzw. nadzwyczajnych trybów zmiany decyzji), to na zasadzie art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zastosowanie znajdą przepisy k.p.a., bowiem Kodeks postępowania cywilnego reguluje wyłącznie tryb odwołań od decyzji ZUS. Możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ZUS pomimo prawomocnego oddalenia przez sąd powszechny odwołań od nich (apelację S. K., jako spóźnioną, Sąd Okręgowy w [...] odrzucił) nie sprzeciwia się, zdaniem skarżącego, art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, szczególnie, jeżeli jest stwierdzenie nieważności wywołanej wydaniem decyzji bez podstawy prawnej będzie korzystne dla zainteresowanego. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której istniałyby decyzje ZUS sprzeczne z prawem, których nie można by było wzruszyć w sytuacjach innych, niż wymienione w art. 83 a ust. 3 (pojawienie się nowych dowodów lub okoliczności nie znanych organowi przy wydawaniu decyzji). Tymczasem zadaniem ZUS jest przede wszystkim (art. 68 ust. 1 ustawy) realizacja przepisów o ubezpieczeniu społecznym. Szczególna funkcja ubezpieczeń społecznych, których gwarantem jest ZUS, wyklucza możliwość działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wbrew przepisom ustawy, choćby sąd powszechny oddalił odwołanie ubezpieczonego od niezgodnej z prawem decyzji. ZUS w tym przypadku (to jest w postępowaniu cywilnym) występuje w charakterze strony postępowania (art. 47711 § 1 k.p.c.). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ZUS nie jest zaś stroną, lecz innym organem administracji (art. 66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), zaś z art. 366 KPC wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że powaga rzeczy osądzonej istnieje pomiędzy stronami postępowania cywilnego, nie zaś pomiędzy organem administracji a stroną (w niniejszym postępowaniu ZUS jest "tylko" organem). Powaga rzeczy osądzonej oznacza, że w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami nie może toczyć się inne postępowanie cywilne. Moc wiążąca orzeczenia sądowego w stosunku do organu administracji (art. 365 § 1 k.p.c.) jest zaś tylko taka, że nie może on negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego treści. Orzeczenie sądu powszechnego nie jest również prejudykatem dla sądu administracyjnego orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. naruszają obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia [...] marca 2005 r., [...] marca 2005 r. i [...] kwietnia 2007 r., w których organ orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych. Minister Pracy odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie objętej powyższym żądaniem strony uznał, iż obowiązujący stan prawny wyklucza możliwość wzruszania takich decyzji na wniosek strony przez kontrole jej zgodności z prawem w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przypadku na podstawie art. 156 k.p.a. Powyższe stanowisko skutkujące podjęciem zaskarżonych decyzji jest jednak wynikiem błędnej wykładni obowiązującego w tym względzie stanu prawnego, a skutkiem tego stanu rzeczy jest wadliwość ww. decyzji uzasadniająca wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Stosownie do art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu oświadczenia określone w tej ustawie (a takich świadczeń ww. decyzje ZUS w istocie dotyczą) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ta zasada posiłkowego stosowania k.p.a. w tym postępowaniu została również wyrażona w art. 180 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania. Zgodnie z zawartą w art. 180 § 2 k.p.a. definicją "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych" sprawy rozstrzygnięte ww. decyzjami ZUS są takimi właśnie sprawami w rozumieniu powołanego przepisu. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje w art. 83 a ust. 1-3 tryb weryfikacji decyzji ostatecznych. Jednakże z uwagi na jednoznaczny zapis w ust. 4 powołanego artykułu nie ma wątpliwości co do tego, iż ww. przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Przyjąć zatem należy, iż w powołanej ustawie brak jest przepisów regulujących kwestię stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej sprawy z powyższego zakresu. Takiego szczególnego unormowania nie zawiera również ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie zatem do art. 124 tej ustawy w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie świadczeń określonych w tej ustawie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwość stosowania przepisów k.p.a. w zakresie nadzwyczajnego trybu kontroli na wniosek strony decyzji przez badanie jej ważności z punktu widzenia art. 156 k.p.a. nie wyklucza, wbrew przekonaniu organu, przepis art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, iż od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Organami odwoławczymi w tych sprawach są Sądy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - sądy powszechne. Postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zakończonych decyzją organu rentowego uregulowane jest w art. 4778 – 47714a k.p.c. i w art. 459 – 476 k.p.a. Powołane przepisy nie przewidują stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu rentowego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołania" i z tego też względu nie podlega przepisowi art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc przedmiotem oceny Sądu nie są naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb odwoławczy nie może być zatem utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 158 k.p.a. ani też skorzystania przez stronę z możliwości wzruszenia decyzji w tym trybie nie wyklucza. Fakt wyczerpania trybu odwoławczego nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem w ocenie strony decyzja jest obarczona jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. to w obowiązującym, a przedstawianym wyżej stanie prawnym może stosując się do powołanego przepisu wystąpić z żądaniem stwierdzenia jej nieważności, a obowiązkiem właściwego organu jest rozpoznanie wniosku zgodnie z przepisami, które ten nadzwyczajny tryb (pozaodwoławczy) regulują. Twierdzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne nie znajduje, jak wyżej wskazano, uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym i skutkuje wadliwością obu zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.