II GSK 63/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 430/08 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M.G. 860 (słownie: osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 września 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 430/08 oddalił skargę M.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] stycznia 2007 r. na drodze krajowej nr 7 w okolicach miejscowości Brzuchania zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki Mercedes o nr rej. [...], kierowany przez M.S.. Kontrolowany kierowca okazał wypis z licencji [...] wystawionej na P.H.Z. "E." – M.G. Kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do wyżej wymienionej licencji. W wyniku przeprowadzonej kontroli M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył na M.G. (zwany dalej również skarżącym) karę pieniężną na podstawie art. 93 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) dalej: u.t.d. W uzasadnieniu decyzji wskazał też art. 92 ust. 1 i 4 oraz l.p. 1.2 i 1.7. załącznika do tej ustawy. Kara w łącznej kwocie wyniosła 8500 zł: 500 zł za nieokazanie podczas kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniu 31 grudnia 2006 r. oraz w dniach 1,6,7,13,14 stycznia 2007 r. przez kierowcę – M.S.; 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W oparciu o materiał dowodowy, zebrany w trakcie postępowania wyjaśniającego - wszczętego z urzędu w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym organ ustalił, że kontrolowany pojazd był w prawnej dyspozycji skarżącego na podstawie umowy dzierżawy z PHU E. – T.G. od dnia 1 sierpnia 2006 r. Ustalono, że kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji w dniu 30 stycznia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) - po rozpatrzeniu odwołania M.G., decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 u.t.d. i l.p. 1.7 i l.p. 1.2 załącznika do tej ustawy oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji przytoczył przepis art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d., zgodnie z którym do wniosku o udzielenie licencji, z zastrzeżeniem ust. 4, należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem pojazdu – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania pojazdem. Art. 14 u.t.d. nakazuje natomiast przewoźnikowi drogowemu zgłaszanie na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. W ocenie organu odwoławczego ponowna analiza materiału dowodowego pozwalała stwierdzić, że skarżący wykonywał transport drogowy rzeczy, pojazdem niezgłoszonym do licencji. Pierwszy przewóz tym pojazdem miał miejsce w dniu 2 stycznia 2007 r., o czym świadczy wykresówka z tego dnia. W dniu tym zatem pojazd ten został włączony do eksploatacji w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. GITD podzielił również stanowisko organu I instancji, iż w dniu kontroli naruszono obowiązki wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; kierowca nie okazał dokumentów świadczących o czasie pracy w tygodniu, w którym zatrzymano pojazd do kontroli oraz nie okazał wykresówek używanych w ciągu poprzednich 15 dni. W skardze na powyższą decyzję M.G. podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, mianowicie do okoliczności, że w dniu kontroli kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz drogowy na potrzeby własne, a zatem nie było wymagane posiadanie licencji. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony z wystarczającą dokładnością, badanie zgromadzonego materiału pozwoliło jednoznacznie i bez żadnej wątpliwości ustalić, że przedsiębiorca wykonywał transport bez wpisania kontrolowanego pojazdu do posiadanej licencji, a w tej sytuacji poddanie przez skarżącego w wątpliwość charakteru przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sąd przytoczył uregulowania dotyczące obowiązku zgłaszania pojazdów do licencji. Podkreślił, że skarżący wykonując pierwszy transport drogowy rzeczy w dniu 2 stycznia 2007 r. włączył pojazd do eksploatacji w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pojazd ten został zgłoszony do licencji w dniu 30 stycznia 2007 r., a więc po 14 dniowym terminie zakreślonym w art. 14 ust. 1 u.t.d. Sąd uznał również, że w dniu kontroli zostały naruszone przepisy, które zobowiązują kierowcę kontrolowanego pojazdu do posiadania i okazania na żądanie uprawnionego organu kontroli odpowiednich dokumentów m.in. zapisów z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Sąd podał, że dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu skarżący przedłożył w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami przedsiębiorca powinien wyposażyć kierowcę w odpowiednie dokumenty przed rozpoczęciem wykonywania przewozu. Dokumentem takim jest zaświadczenie o którym mowa w art. 31 ust 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Reasumując WSA stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie dochowując wymagań określonych w art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższego wyroku M.G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niewpisanym do licencji oraz wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.; domagał się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4 w zw. z art. 33 ust. 1 u.t.d. przez błędną ich wykładnię polegająca na uznaniu, że przewóz towarów w dniu kontroli wymagał posiadania licencji, gdy był to przewóz na potrzeby własne; - przepisów postępowania tj. art. 141 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. polegające na braku należytego uzasadnienia wyroku w zaskarżonej części, a w szczególności braku odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że sprawa w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego nie została dokładnie wyjaśniona. Kasator wyjaśnił, że prowadził przedsiębiorstwo obejmujące międzynarodowy i krajowy transport drogowy oraz znacznych rozmiarów hurtownię alkoholi. Część posiadanych przez niego pojazdów wykorzystywana jest do zarobkowego transportu drogowego, a część do obsługi hurtowni jako działalności pomocniczej. Wskazał, że ustawa o transporcie drogowym wymaga posiadania licencji przy wykonywaniu transportu drogowego, a w przypadku wykonywania przewozów towarów na potrzeby własne wymagane jest odpowiednie zaświadczenie. Kasator podniósł, że w rozpoznawanej sprawie wykonywał transport na potrzeby własne, przewożąc przedmioty do niego należące. Wskazał, że okoliczność tą podnosił na etapie postępowania przed organami, jak również w skardze do WSA. W jego ocenie WSA błędnie przyjął za organami, że przewóz towarów w dniu kontroli realizowany był na podstawie posiadanej licencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zawarta w przytoczonym przepisie zasada związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kognicji NSA wyznaczają precyzyjnie sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnione w treści skargi. Według ww. art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach – zarówno naruszeniu prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem WSA uznał, iż decyzja organu nakładająca kary za dwa rodzaje naruszeń tj. 1) naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz 2) wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, odpowiada prawu. Skarga kasacyjna, zmierza jednak do wykazania naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jedynie odnośnie drugiego naruszenia. Pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 4 w zw. z art. 33 ust 1 u.t.d. Według kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało na błędnej wykładni polegającej na uznaniu przez WSA w W., że przewóz towarów w dniu kontroli wymagał posiadania licencji, gdyż był to przewóz na potrzeby własne. Tak sformułowanym zarzutem skarżący próbuje podważyć ustalenia faktyczne dokonane przez organy i WSA w W. Zarzut ten został w błędny sposób skonstruowany, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że WSA nie dokonywał w ogóle wykładni zarzucanych przepisów, nie rozważał nawet ich zastosowania. W ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator nie zarzucił natomiast braku zastosowania tychże przepisów. Zasadny natomiast jest zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Kasator wskazuje wprawdzie na naruszenie art. 141 § 3 p.p.s.a., jednakże intencją autora skargi było wskazanie naruszenia § 4 tego przepisu, co wynika z jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia powinno zatem wynikać, czy WSA – niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – rozstrzygał w granicach sprawy, w której wydany został zaskarżony do sądu I instancji akt, czy zawarł w tym uzasadnieniu elementy konieczne, w tym czy wskazał podstawy prawne stanowiące oparcie dla rozstrzygnięcia i czy należycie je wyjaśnił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku obrazuje proces rozumowania sędziów, zatem ewentualne błędy w sposobie myślenia w pełni ujawniają się dopiero po sporządzeniu pisemnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy pozbawienie strony możliwości oparcia skargi kasacyjnej na podstawie ww. przepisu wykluczałoby możliwość kwestionowania sposobu rozumowania sądu. Poza art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest bowiem uregulowania, które pozwoliłoby stronie kwestionować ten element rozpoznania sprawy. Jednak od istoty formułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zależy czy art. 141 § 4 może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej czy też powinien być powiązany z zarzutem uchybienia innych przepisów. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w przypadku gdy strona nie tyle kwestionuje sposób w jaki sąd przedstawił stan faktyczny sprawy ale zmierza do podważenia prawidłowości ustalenia tego stanu faktycznego, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie skontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie gdy jest on powiązany z innymi uchybieniami zaistniałymi przy rozpoznawaniu sprawy. W sytuacji natomiast gdy strona podnosi, że uzasadnienie nie posiada przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wyżej wskazanych elementów – zarzut ten może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy wadliwość jest tego rodzaju, że uzasadnienie wyroku nie spełnia swych funkcji, w szczególności gdy uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem lub nie poddaje się kontroli i uchybienia te mogą mieć wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1506/04) Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i argumentacja przytoczona na poparcie tego zarzutu wskazują w ocenie NSA, że skarga kasacyjna, co do zasady mogła zostać oparta na podstawie naruszenia tego przepisu. Należy zauważyć, że precyzując omawiany zarzut kasator podniósł okoliczność, że WSA nie odniósł się do jego twierdzeń zawartych w skardze, iż transport za który została nałożona kara był przewozem o charakterze niezarobkowym na potrzeby własne. W rozpoznawanej sprawie skarżący już w odwołaniu od decyzji wymiarowej organu I instancji wskazywał na błędną kwalifikację kontrolowanego przewozu, stwierdzając, że był to przewóz na potrzeby własne. Stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie dostrzegł uchybienia w tym zakresie przez organ, ale sam również ograniczył się do stwierdzenia, że argumenty dotyczące przewozów drogowych wykonywanych na potrzeby własne w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów są niezasadne. Takie uzasadnienie wyroku nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości kontroli prawidłowości skarżonego kasacyjnie wyroku. WSA jedynie przytoczył przepisy dotyczące licencji w oparciu o którą przedsiębiorca może wykonywać transport drogowy, tj. art. 14 ust. 1 i art. 8 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienie się do twierdzeń skarżącego, iż przewóz, za który została wymierzona kara był przewozem na potrzeby własne jest konieczne, gdyż rozważenie tej kwestii ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca wprowadził bowiem rozróżnienie na transport drogowy wykonywany w celach zarobkowych oraz przewóz na potrzeby własne. Ustawa o transporcie drogowym wskazuje w art. 4 pkt 4 u.t.d., iż przewozem na potrzeby własne jest niezarobkowy przewóz drogowy, wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności przedsiębiorcy, przy spełnieniu warunków wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z art. 33 ust 1 tej ustawy przewóz drogowy na potrzeby własne może być wykonywany po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zatem gdy przedsiębiorca wykonuje transport na potrzeby własne, ustawa o transporcie drogowym nie nakłada na niego obowiązku zgłoszenia pojazdu do posiadanej licencji, wymagane jest jedynie zaświadczenie. Jak to zostało powyżej wskazane na WSA spoczywa obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów strony dotyczących okoliczności sprawy, oraz do zawarcia w tymże uzasadnieniu rozważań co do podstaw prawnych znajdujących zastosowanie odnośnie kwestionowanych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu WSA powinna zatem znaleźć się ocena prawna dokonana na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie – w tym odnośnie charakteru przewozu będącego przedmiotem kontroli. Ewentualne ustalenie bowiem, że przewóz, który był przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, spełniał przesłanki z art. 4 pkt 4 u.t.d., którą to okoliczność skarżący podnosił zarówno na etapie postępowania przed organami, jak i na etapie postępowania sądowadministracyjnego, wykluczałby wymierzenie kary za wykonywanie przewozu pojazdem niezgłoszonym do licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wprawdzie brak zaświadczenia również podlega karze, jednakże ustawa o transporcie drogowym różnicuje wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, za co został ukarany przedsiębiorca w rozpoznawanej sprawie, oraz za wykonywanie transportu drogowego bez posiadanego zaświadczenia przy wykonywaniu transportu na potrzeby własne. Ustalenia faktyczne dotyczące charakteru wykonywanego przewozu są zatem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a uchybienie w tym zakresie ma istotny wpływ na jej wynik i stanowi naruszenie. art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.