II SA/Kr 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2008 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T.W. kwotę 500 / pięćset /złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania T.W. w dniu [...] czerwca 2003 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. pismo, w którym zażądał wszczęcia postępowania w celu wyjaśnienia, czy Wójt Gminy R. przystępując w 2001 r. do remontu drogi uszkodzonej na skutek prowadzonych robót gazyfikacyjnych powinien mieć zezwolenie na remont drogi, czy prowadząc prace remontowe Wójt mógł dokonać rozebrania płotu i poszerzenia drogi z [...]m do [...] m, czy prowadząc te prace gmina mogła skierować potok innym biegiem. Autor pisma wskazał, że przy prowadzeniu prac budowlanych skarpa nie została zabezpieczona należycie i obsuwa się powodując zmniejszenie się parceli budowlanej, na której stoi dom. Ponadto poszerzenie drogi doprowadziło do odkrycia ław budynku, który stoi od [...]r., a kamienie od strony drogi zostały tak ułożone, że przy większej powodzi woda odbijana przez kamienie spowoduje podmycie budynku. Również w piśmie skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w K. , a przesłanym do PINB w N. według właściwości, T.W. wskazał na naruszenie prawa własności przez Urząd Gminy R. podczas remontu drogi gminnej w 2001 r. i ponownie podczas remontu drogi po powodzi w 2002 r. W czasie remontu rozebrano płot przy budynku jego rodziców, poszerzono drogę do [...] m, co zagraża bezpieczeństwu tego budynku. T.W. zakwestionował przeprowadzenie powyższych robót bez wcześniejszego rozgraniczenia i bez stosownych pozwoleń. Pismem z dnia [...] września 2003 r. PINB w N. zwrócił się do Wójta Gminy R. o zajęcie stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że sprawa dotyczy działki nr [...], która jest drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych o nazwie "[...]" i numerze [...]. Na drodze tej zostały wykonane roboty budowlane polegające na uzupełnieniu ubytków powstałych w wyniku ulewnych deszczy oraz ułożeniu fragmentu z płyt betonowych w dwóch rzędach pod koła pojazdów. Wójt zaznaczył, że mieszkańcy zwracali się do niego o przeprowadzenie remontu, jednak otrzymali odpowiedź, że nie jest to możliwe ze względu na brak funduszy na opracowanie pełnej (z tytułem własności) dokumentacji i prace budowlane. W tej sytuacji mieszkańcy we własnym zakresie przeprowadzili roboty budowlane celem przywrócenia przejezdności drogi po powodzi. W piśmie podkreślono, że zarządca drogi nie prowadził żadnych robót budowlanych na przedmiotowej drodze ani w jej sąsiedztwie. Wskazano również, że działka nr [...] nie jest własnością T.W. - w rejestrze gruntów widnieje jako własność W. i L.W. , przy czym oboje właściciele nie żyją. Postanowieniem z dnia [...] . znak: [...] w N. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego nakazał Wójtowi Gminy R. jako zarządcy drogi wstrzymać roboty budowlane polegające na remoncie drogi gminnej nr [...] o nazwie lokalnej "[...]", nr ewid.[...], wykonanej bez zgłoszenia oraz przedłożyć inwentaryzację obejmującą wykonane roboty wraz z odpowiednią opinią techniczną zawierającą ocenę czy obiekt powstały w wyniku robót narusza obowiązujące przepisy budowlane. Inwentaryzacja i opinia zostały przedłożone w dniu [...] 2004 r. Decyzją z [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał Wójtowi Gminy R. jako zarządcy drogi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z jej remontem. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej nr [...] o nazwie lokalnej "[...] " nr ewid. [...] odmówił nakazania obowiązku: Wójtowi Gminy R. jako zarządcy tej drogi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji opisał przebieg postępowania i stwierdził, że na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Wójt Gminy R. jako zarządca drogi pełni funkcję inwestora. Na podstawie protokołu oględzin z dnia [...] 2003 r. ustalono, że Wójt Gminy R. przeprowadził roboty budowlane polegające na ułożeniu na warstwie żwiru dwóch rzędów płyt betonowych ażurowych o rozstawie [...] o łącznej długości [...]m po [...] sztuk w każdym rzędzie oraz na ułożeniu po wschodniej stronie drogi kilku betonowych korytek ułatwiających odprowadzanie wody z tej drogi. Na podstawie art. 3 pkt 8 prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych organ l instancji doszedł do wniosku, że przedmiotowe roboty budowlane nie mieszczą się w pojęciu remontu, lecz stanowią przebudowę drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 prawa budowlanego nie wymagały one pozwolenia na budowę, lecz na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 wymagały uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczne - budowlanej. Inwestor wykonał roboty bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia. Z przedłożonej do akt sprawy inwentaryzacji robót budowlanych wraz z opinią techniczną wynika, że przed wykonaniem robót szerokość drogi była na całym odcinku zmienna i wynosiła od 3 m do 4 m. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i poprawiły parametry drogi. Zostały one już zakończone i nie zachodzi konieczność podjęcia jakichkolwiek czynności celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. T.W. przedłożył do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że jest wyłącznym właścicielem działki nr [...], w związku z czym został uznany za stronę postępowania. W decyzji pouczono go, że wszystkie roszczenia natury materialnej związane z naruszeniem posiadania, uszkodzeniem oraz zniszczeniem mienia powinny być dochodzone na drodze postępowania sądowego w sądach powszechnych. Odwołanie od tej decyzji złożył T.W. zarzucając przewlekłe i nieobiektywne prowadzenie postępowania. Skarżący podniósł, że nie uczestniczył w oględzinach ani w inwentaryzacji drogi, a organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z naruszeniem własności prywatnej błędnie przyjmując, że przebudowa drogi nastąpiła w jej granicach. W czasie remontu zmieniono przebieg drogi prowadząc ją po działce skarżącego i pozbawiając go w ten sposób [...] m2 gruntu. Skarżący wniósł także zastrzeżenia do jakości wykonanych robót budowlanych, w trakcie których nie zabezpieczono skarpy, a także pozbawiono nieruchomość skarżącego dojazdu i dojścia do drogi. Zejście z działki na drogę wykonano dopiero po interwencji skarżącego w urzędzie gminy. Zdaniem T.W. przed poprowadzeniem drogi po jego gruncie należało go wywłaszczyć i wypłacić mu stosowne odszkodowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) uchylił skarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego odmówił nałożenia na inwestora Wójta Gminy R. , będącego zarządcą drogi gminnej publicznej nr [...] o nazwie lokalnej "[...]" nr ewid. [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo określił zakres wykonanych robót budowlanych i prawidłowo zakwalifikował je jako przebudowę, a nie remont drogi. Organ II instancji za słuszne uznał zastosowanie w tej sytuacji trybu postępowania określonego w art. 50 i 51 prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 51 ust. 7, który dotyczy robót zakończonych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że roboty budowlane polegające na przebudowie zostały wykonane w roku [...] i [...] r. i nie będą kontynuowane. Organ l instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił dlaczego uznał Wójta Gminy R. za inwestora wykonanych robót. Analizując tę kwestię WINB stwierdził, że zarządcą przedmiotowej drogi jest Wójt Gminy R. , natomiast roboty budowlane przy naprawie drogi wykonane zostały w czynie społecznym przez mieszkańców i użytkowników drogi, zaś Urząd Gminy w R. sfinansował płyty ażurowe oraz kamień niezbędny do wykonania prac. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie, choć nie musi, właścicielem obiektu oraz wykonawcą robót. Mając na uwadze, iż Urząd Gminy R. dostarczył materiały potrzebne do wykonania prac, za inwestora wykonanych robót budowlanych należało uznać Wójta Gminy R. , pełniącego funkcję organu gminy, a jednocześnie będącego również zarządcą przedmiotowej drogi. Mimo niedostatecznego uzasadnienia tej kwestii organ l instancji prawidłowo wskazał jako adresata wydanego rozstrzygnięcia Wójta Gminy R. WINB w oparciu o przedłożoną do akt sprawy inwentaryzację z opinią techniczną za słuszne uznał stanowisko organu l instancji, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia jakichkolwiek robót celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podkreślono, że przez doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Tym samym zarzut nie wyjaśnienia okoliczności związanych z naruszeniem podczas remontu drogi własności prywatnej nie może zostać rozpatrzony przez organy administracji publicznej, jakimi są organy nadzoru budowlanego. Właściwymi tej kwestii są sądy powszechne. W kwestii dotyczącej uznania T.W. za stronę postępowania organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wszczęcia przez organ l instancji niniejszego postępowania T.W. nie wykazał przymiotu strony, jednakże zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obecnie skarżący jako właściciel nieruchomości nr [...] na podstawie art. 28 k.p.a. ma przymiot strony postępowania. Odnosząc się do zarzutu braku uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu WINB wyjaśnił, że faktycznie organ l instancji winien był zawiadomić stronę o terminie przeprowadzenia oględzin, aczkolwiek, jak wynika z akt postępowania, T.W. miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, z czego skarżący wielokrotnie korzystał, wnosząc pisemne uwagi do prowadzonego przez PINB w N. postępowania. Organ I instancji zawiadomił również strony o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego, przed wydaniem skarżonej decyzji czyniąc tym samym zadość przepisom art. 10 k.p.a. Uwagi do sposobu sporządzenia przez Urząd Gminy R. inwentaryzacji skarżący powinien kierować do Wójta Gminy R. Ponieważ rozstrzygnięcie organu l instancji było niejasne, jak również ze względu na zaistniałe braki w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji uchylił decyzję l instancji w całości i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego orzekł co do istoty. WINB w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał jedynie doprecyzowania rozstrzygnięcia i uzasadnienia skarżonej decyzji, co jest zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie narusza przepisu art. 139 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do sądu administracyjnego T.W. zarzucając mu naruszenie art. 90 i 48 prawa budowlanego, art. 21 i 67 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 dodatkowego protokołu "Konwencji O Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności", jak również art. 10 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji l instancji oraz o nakazanie Wójtowi Gminy R. przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł te same okoliczności, które wcześniej wskazywał w odwołaniu oraz innych pismach w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wskazał, że nie otrzymał żadnego odszkodowania za grunt stanowiący jego własność zajęty pod drogę, a dodatkowo płaci podatek od nieruchomości obejmujący również ten teren, z którego faktycznie nie może korzystać. Przed Wojewodą toczyła się sprawa o stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną i wypłacenie odszkodowania, jednakże sprawa została załatwiona odmownie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] 2008 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz przedłożył do akt zdjęcia przedmiotowej drogi i kserokopię decyzji Wojewody z dnia [...] znak [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę R. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości S. , a stanowiącej część działki nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zmianami). Skarżący wskazał też, że przed Sądem Rejonowym w N. toczy się sprawa o przywrócenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, sygn. [...], w której wyznaczono rozprawę na dzień [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 10 i 79 k.p.a., a ponadto opierają się na nieprawidłowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, iż kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy i może być podnoszona jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych. Złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa jest konieczne zarówno do uzyskania pozwolenia na budowę, jak i do skutecznego zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego). Istnienie uprawnienia - o charakterze cywilnoprawnym - do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc jednym z warunków zgodności inwestycji z przepisami prawa administracyjnego (prawa budowlanego). Nie ma żadnych podstaw, by oceniając kwestię doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) ograniczać się wyłącznie do przepisów techniczno -budowlanych. W omawianej sytuacji nie jest możliwe jednoznaczne rozdzielenie wymogów stawianych inwestorowi przez prawo budowlane oraz mającego charakter cywilnoprawny nakazu powstrzymania się przed naruszaniem cudzej własności, wynikającego z Konstytucji RP oraz z przepisów kodeksu cywilnego. Skarżący może dochodzić swoich praw zarówno w postępowaniu cywilnym o ochronę własności lub posiadania, jak i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej. Okoliczność, że T.W. złożył pozew o ochronę własności nie pozbawia go bowiem ochrony, która przysługuje mu również na podstawie przepisów prawa budowlanego. Należy zauważyć, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest tożsame z doprowadzeniem do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie stan zgodny z prawem zostanie osiągnięty, gdy inwestor uzyska cywilnoprawne uprawnienie do całości gruntu, na którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania albo gdy usunie elementy położone na nieruchomości, do której uprawnień nie posiada. Zastosowanie wykładni przyjętej przez organy orzekające w tej sprawie prowadziłoby do sytuacji, w której do legalnego prowadzenia inwestycji (tzn. na podstawie zgłoszenia) konieczne jest istnienie po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże samowolne - nielegalne wykonanie robót na cudzym gruncie nie wywołuje sankcji administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa budowlanego, pod warunkiem, że nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Akceptowanie takiego stanu rzeczy prowadziłoby do nadużyć i umożliwiałoby obejście przepisów dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na przykład w niniejszej sprawie Wójt Gminy R. świadomie zrezygnował z legalnego przeprowadzenia robót budowlanych ze względu na "brak funduszy w budżecie gminy na opracowanie pełnej (wraz z tytułem własności) dokumentacji i prace budowlane" (k. [...] akt administracyjnych l instancji). Zaskarżona decyzja narusza więc prawo materialne tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "stanu zgodnego z prawem", a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnienie kwestii przekroczenia granicy nieruchomości przy realizacji inwestycji oraz prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza zaś naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu należy w pierwszej kolejności zbadać, czy prowadząc roboty budowlane polegające na przebudowie drogi "[...]" przekroczono granice działki nr [...] wchodząc z inwestycją na posesję nr [...]. Dla ustalenia przebiegu granicy szczególnie istotna może być informacja o przystąpieniu do rozgraniczenia powyższych działek (k. [...] akt administracyjnych l instancji). W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie należy zbadać, czy prowadząc roboty inwestor posiadał prawo do dysponowania całym terenem, na którym zrealizowano inwestycję. W szczególności należy zwrócić uwagę, czy w czasie prowadzenia robót istniały jakiekolwiek ustalenia z właścicielem działki nr [...] co do przebiegu przebudowywanej drogi. Jak wynika z postanowienia Prokuratora Rejonowego w N. z dnia [...] sygn. [...] w czasie przebudowy właścicielką tej nieruchomości była W.W. , która na piśmie oświadczyła, że wyraża zgodę na remont drogi i nie wnosi żadnych zastrzeżeń co do sposobu jego wykonania (k. [...] akt administracyjnych l instancji). Należy zbadać, czy pismo to nie jest źródłem uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzenie dowodu z oględzin bez udziału strony stanowi naruszenie art. 10 i art. 79 k.p.a. Wbrew stanowisku organu odwoławczego braku tego nie sanuje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Warto zauważyć, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w swojej wcześniejszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie tj. w decyzji z dnia [...] r. wytknął organowi l instancji naruszenie prawa stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w oględzinach - art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. (k. [...] akt administracyjnych l instancji). Podzielając tę ocenę Sąd zaznacza, że dowód z oględzin w niniejszej sprawie powinien zostać powtórzony zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Ze względu na powyższe zastrzeżenia należało uwzględnić skargę T.W. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.