IV SA/Gl 402/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego również K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. w wyniku rozpoznania wniosku M. K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie choroby zawodowej [...], zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] znak [...]. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że M. K. w dniu [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie choroby zawodowej. Następnie w piśmie z dnia [...] wskazał jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a jako datę, w której dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania - końcowe dni [...]. Wezwany do złożenia dowodu na okoliczność zachowania ustawowego jednomiesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, w piśmie z dnia [...] wskazał, że przyjął datę [...] - bez możliwości potwierdzenia na piśmie oraz datę [...] - z ogłoszenia w prasie. Po wezwaniu do złożenia deklarowanego dowodu, w piśmie z dnia [...] wskazał, że jest to "Dziennik Zachodni z dnia [...] str. [...]". Organ administracji podniósł, że wymieniony artykuł prasowy dotyczy możliwości wystąpienia pacjenta o odszkodowanie za utratę zdrowia wskutek błędu lekarza lub zaniedbań ze strony placówek służby zdrowia. Nie ma natomiast związku ze sprawą choroby zawodowej. Wobec tego M. K. nie udowodnił, że dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania – tj. o wydaniu w wyniku przestępstwa decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. (zwanego również PTIS) z dnia [...] - w terminie jednego miesiąca poprzedzającego złożenie podania o wznowienie postępowania. Brak jest zatem przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją ostateczną. W odwołaniu z dnia [...] M. K. podniósł zarzut, że organ administracji błędnie uznał, iż artykuł prasowy, który ukazał się w Dzienniku Zachodnim nie ma znaczenia w jego sprawie. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (zwany również PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że poprzednie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...], zostało zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 833/06. Sąd oddalił wówczas skargę M. K. na decyzję PWIS w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję PPIS w T. z dnia [...] o odmowie uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. ostatecznej decyzji PTIS w T. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził wówczas, że nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, ani też przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż przedstawione przez M. K. dowody, były albo zbieżne z dowodami stanowiącymi podstawę odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, albo nie można ich uznać za dowody istotne. Ponadto Sąd wskazał, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wymieniona w art. 146 § 1 K.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 K.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Następnie organ odwoławczy przedstawił sprawozdanie z postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] uznając, iż M. K. nie udowodnił, że wymieniona decyzja została wydana w wyniku przestępstwa – nie został spełniony warunek określony w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz nie udowodnił, że składając wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] zachował ustawowy jednomiesięczny termin do złożenia powyższego wniosku wynikający z art. 148 § 1 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w związku z jednoznaczną oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r. - nawet gdyby nowe dowody i okoliczności, wskazane przez M. K. uzasadniały tezę, iż w [...] r. należało rozpoznać u niego chorobę [...] – to jednak organ odwoławczy nie mógłby uchylić lub zmienić ostatecznej decyzji z powodu upływu 10 – letniego terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. Wobec tego organ odwoławczy podniósł, że nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem jednomiesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. K. zarzucił, że sprawa nie uległa przedawnieniu bez względu na długość jej trwania, gdyż została wszczęta w terminie. Podniósł, że wyniki badań, na podstawie których została wydana decyzja P.T.I.S. w T. były zaniżone. Podkreślił, że z powodu stanu zdrowia został zwolniony z pracy, jednak nie przyznano mu renty ze względu na brak dokumentów potwierdzających wystąpienie choroby zawodowej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanego dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając zgodnie z powyższymi unormowaniami skargę M. K., stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz z naruszeniem przepisów prawa w zakresie warunków, jakim ma odpowiadać uzasadnienie decyzji. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymagało, że postępowanie wznowieniowe przebiega w dwóch etapach. W pierwszym z nich organ administracji jest zobowiązany ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin przewidziany w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., tj. termin jednego miesiąca - od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W zależności od wyniku powyższych ustaleń następuje; wznowienie postępowania - w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), albo odmowa wznowienia postępowania - w drodze decyzji (art. 149 § 3 K.p.a.) W drugim etapie, który następuje w razie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji – zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. - przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] znak [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją uznając, iż M. K. nie udowodnił, że wymieniona decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, a więc nie został spełniony warunek określony w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz nie udowodnił, że składając wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] zachował ustawowy jednomiesięczny termin do złożenia powyższego wniosku. W ramach oceny zgodności z prawem powyższego rozstrzygnięcia podkreślić należało, że w pierwszym etapie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania, niedopuszczalne jest przeprowadzanie przez organ administracji oceny, czy strona wykazała zaistnienie przyczyny wznowienia postępowania. Na tym etapie postępowania organ przeprowadza bowiem ocenę dopuszczalności podania o wznowienie postępowania ze wskazanych wyżej przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Wobec tego podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, gdyż te ustalenia w ogóle nie mogą być przedmiotem postępowania na tym etapie. Dopiero w następnym stadium postępowania – toczącego się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – organ przeprowadza ustalenia co do przyczyn wznowienia postępowania. Przedwczesne było również stwierdzenie przez organ odwoławczy, że niemożliwe jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji z [...] z powodu upływu 10–letniego terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. Wskazanie to jest bowiem aktualne tylko w razie uznania przez organ, że wystąpiła jedna z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania. Przepis art. 146 § 1 K.p.a. wprowadzający termin 10 – letni, po upływie którego uchylenie ostatecznej decyzji nie może nastąpić, znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przyczyn wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Dodać należało, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany stwierdzić, że przy wydaniu decyzji ostatecznej doszło do naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie powyższe może nastąpić tylko w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponadto organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnego uzasadnienia odnośnie stwierdzenia, że skarżący nie udowodnił, iż zachował ustawowy jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., według którego uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym zakresie również uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ wymienił dwie daty, które skarżący wskazał jako daty uzyskania wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania: [...] r. i [...] r.- tj. datę artykułu prasowego w "Dzienniku Zachodnim", wskazanego w ramach uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji stwierdził, że wymieniony artykuł prasowy w "Dzienniku Zachodnim" z dnia [...] dotyczy możliwości wystąpienia przez pacjenta o odszkodowanie za utratę zdrowia wskutek błędu lekarza lub zaniedbań ze strony placówek służby zdrowia i nie ma związku ze sprawą choroby zawodowej. Podkreślić zatem należało, że w pierwszym etapie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji nie może oceniać, czy pomiędzy przyczynami wznowienia postępowania – wskazanymi przez stronę, a treścią kwestionowanej decyzji ostatecznej zachodzi związek przyczynowy. Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a., tę kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powyższe wskazanie organu stanowiło zatem naruszenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Natomiast z poprzednio cytowanego stwierdzenia organu, dotyczącego braku związku artykułu prasowego ze sprawą choroby zawodowej wynika, że organ przyjął jako początkową datę biegu terminu do złożenia przez skarżącego podania o wznowienie postępowania - dzień [...] – tj. datę ukazania się wskazanego przez niego artykułu prasowego – a więc datę późniejszą niż data złożenia podania – w dniu [...]. Powyższe rozumowanie organu administracji jest zatem obarczone rażącym błędem. Nie sposób bowiem twierdzić, że termin nie został zachowany w sytuacji, gdy czynność została przez stronę dokonana przed nadejściem daty początkowej biegu terminu do jej dokonania. Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania w rozpoznawanej sprawie był brak ustalenia, czy wniosek M. K. o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji poprzestał bowiem na stwierdzeniu, że skarżący wskazał jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ uznał zatem, że wskazanie przez skarżącego samego tylko numeru artykułu Kodeksu postępowania administracyjnego – nawet bez podania treści tego przepisu – stanowi określenie przyczyny wznowienia postępowania. Wobec tego organ przytoczył treść wymienionego przepisu i stwierdził, że podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowi wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Pominął zatem całkowicie sprecyzowanie tej przesłanki poprzez wskazanie przez skarżącego okoliczności, które miały przemawiać za przyjęciem podstawy wznowienia, określonej w tym przepisie. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania, gdyż ustalenie jaka jest rzeczywista podstawa wniosku o wznowienie postępowania, nie jest możliwe poprzez wskazanie przez stronę samego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w pierwszym etapie postępowania, organ jest zobowiązany ustalić, czy wniosek opiera się na podstawie określonej w art. 145 § 1 K.p.a., gdyż jest to jedna z przesłanek dopuszczalności wniosku. Ponadto ustalenie, na jakiej podstawie opiera się wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, miało znaczenie również z uwagi na to, że poprzednio toczyło się już postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...]. Wobec tego organ administracji miał obowiązek ustalenia, czy nie występuje tożsamość podstaw wznowienia postępowania w obu tych sprawach. Zwłaszcza, że jedną z podstaw wznowieniowych, które były objęte poprzednim postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją, była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że postępowanie wznawia się, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W niniejszej sprawie skarżący wskazał jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., według którego postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Brak wskazania okoliczności, które miały przemawiać za przyjęciem podstawy wznowienia, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., uniemożliwia zatem ocenę, czy w obu sprawach nie zachodzi tożsamość podstaw wznowienia, a zatem czy wniosek w niniejszej sprawie nie dotyczy w rzeczywistości podstawy, która została objęta postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną. Jak wynika z powyższej analizy, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zarówno w zakresie regulacji wznowienia postępowania, jak i norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. Następnie – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - wskazać w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których uznał istotne okoliczności za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej. Naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięte przez organy obydwu instancji ustalenia dotyczyły określenia przedmiotu postępowania w sprawie oraz wymienionych wyżej podstaw rozstrzygnięcia. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia przepisom postępowania – zarówno w zakresie przepisów dotyczących wznowienia postępowania jak i przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający ustali, jaka jest podstawa wniosku M. K. z dnia [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PTIS w T. z dnia [...] poprzez odebranie od skarżącego oświadczenia dotyczącego okoliczności, które mają przemawiać za określeniem jednej z przyczyn wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. W razie stwierdzenia przez organ, że wniosek opiera się na podstawie z art. 145 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie dotyczy podstawy, która została objęta poprzednim postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją ostateczną, organ przeprowadzi czynności celem ustalenia, czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie. W zależności od wyniku powyższych ustaleń; - wyda postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), albo odmówi wznowienia postępowania - w drodze decyzji (art. 149 § 3 K.p.a.). Wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymaganiami przytoczonego wyżej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.