II SA/Kr 534/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności skargę oddala Decyzją z dnia [...] r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o nie nałożeniu na inwestora A. Sp. z o.o. w K. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie wykonanych robót budowlanych polegających na nadsypaniu terenu i utwardzeniu nawierzchni na działce nr [...] i [...] obr. [...], a także orzekł, że ww. roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia do organu architektoniczne- budowlanego, zostały już doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ l instancji wskazał, że wykonywane na przedmiotowych działkach przez inwestora roboty budowlane dla swej legalności wymagały pozwolenia na budowę. Takiej decyzji inwestor nie posiadał, dlatego powyższe prace zostały wstrzymane postanowieniem z [...] r. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, zawierającej charakterystyczne przekroje z zaznaczeniem spadków wykonanej utwardzonej powierzchni oraz opinię techniczną określającą rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz ich prawidłowość. Ponadto wymagana opinia powinna zawierać wskazania co do wpływu wykonanych robót na zalewanie sąsiednich działek, co zgłaszał ich właściciel M.Z. oraz zagrożenie dla granicznego muru. Żądane dokumenty zostały dostarczone i wynika z nich, że przedmiotowe roboty zostały wykonane poprawnie, a ponadto podjęto dodatkowe czynności mające na celu zabezpieczenie tych terenów i udrożnienie odpływu wody. Natomiast z uwagi na fakt, iż postanowienie z [...] r., zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło ważność i w ciągu 2 miesięcy od jego wydania nie wydano decyzji rozstrzygającej sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r. ponownie wstrzymał roboty. W ocenie organu l instancji w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ww. ustawy, a w wyniku wykonania robót nie powstała nowa część obiektu ani obiekt, tym samym nie ma zastosowania art. 48 ww. ustawy. Zgodnie z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż wskazane w art. 48 albo w art. 49 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że wprawdzie M.Z. wniósł do protokołu uwagi wskazujące na rozbieżności pomiędzy stwierdzeniami zawartymi w ekspertyzie, a stanem rzeczywistym, jednakże przedłożona przez inwestora ekspertyza nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania, bowiem dokumenty, które organ brał pod uwagę to opinie wymagane postanowieniem z [...] r. Na ich podstawie organ ten orzekł o zgodności wykonanych robót z prawem i stwierdził, że nie ma potrzeby nakładania na inwestora innych obowiązku w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót. Z powyższą decyzją nie zgodził się M.Z. wnosząc w terminie odwołanie i domagając się jej uchylenia w całości, dokonania oględzin ze stron posesji nr [...] z jego udziałem lub ewentualnie powołania niezależnego biegłego w zakresie statyki budowli i stosunków wodno-prawnych. Odwołujący się zarzucił spornej decyzji merytoryczną niespójność, a zawartemu w niej uzasadnieniu niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i wodnego oraz zasadami sztuki budowlanej. Odwołujący się podnosi, iż uzasadnienie wydanej decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym. Zastanawiająca też jest, według skarżącego, ignorancja przez organ jego pytań, żądań wyjaśnień, a także fakt złożenia do Prokuratury doniesienia o popełnieniu przestępstwa polegającego na wykonywaniu prac bez zgłoszenia. Ponadto wskazał, że sprawa, której dotyczy zaskarżona decyzja, swymi początkami sięga roku [...], posiadała trzy sygnatury, zostało złożone kilka skarg na bezczynność organu w tej materii. Sytuacja taka zaskakuje odwołującego i sugeruje brak woli w załatwieniu tej sprawy nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale i zdrowym rozsądkiem. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.Z. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Na potwierdzenie powyższego wskazuje, iż skarżone rozstrzygniecie zostało wydane bez dokonania przez organ l instancji oględzin wykonanych robót budowlanych. Ponadto, z dokumentów złożonych przez inwestora wynika, iż roboty te miały miejsce od [...]2006 r. do końca [...] 2007 r. natomiast postanowienia wstrzymujące ich wykonanie zostały wydane [...].2007 r. i [...] 2007 r. Organ I-instancji dokonał ustaleń na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez zbadania stanu faktycznego. Następnie wydał zaskarżoną decyzję bez weryfikacji zapisów dokumentów zgromadzonych w sprawie. Przedstawiony sposób prowadzenia postępowania mija się z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, tzn. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W toku postępowania organ l instancji wykazał brak wnikliwości niezbędnej do dokonania właściwej subsumcji normy prawnej do stanu faktycznego. Ponadto błędnie zostały ustalone strony postępowania - tym samym naruszono art. 28 K.p.a. Skutkuje to koniecznością ponownego ustalenia kręgu stron postępowania. Poważne wątpliwości budzi również zagadnienie obiektu, a raczej rozstrzygnięcie kwestii czy nowy obiekt powstał czy też nie. Otóż na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego trudno jednoznacznie ustalić tą kwestię. Nie można zająć też jednoznacznego stanowiska w kwestii kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako polegających na nadsypaniu terenu i utwardzeniu nawierzchni. Zastrzeżenia co do działań organu l instancji w tej sprawie dotyczą nie tylko nieprawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego czy naruszeń przepisów K.p.a. Również merytorycznie naruszono przepisy ustawy Prawo budowlane wydając dwukrotnie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych opierając je na tych samych przesłankach, co jest niedopuszczalne. W związku z powyższymi uchybieniami procedury, naruszeniami przepisów i wieloma wątpliwościami organ postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z powyższą decyzją nie zgodził się inwestor, A. Sp. z o.o., zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. i domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał, że przedmiotowe roboty nie spowodowały podniesienia terenu, co sugerowała zaskarżona decyzja. Ponadto na terenie działek nr [...] i nr [...] zawsze istniał plac postojowy dla obsługi budynku usługowego nr [...] a roboty nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania terenu. Powyższy teren nie posiadał wydzielonych miejsc postojowych, był zagospodarowany jako jeden plac, tak też jest obecnie, a zatem trudno mówić o ich ilości. Skarżący podnosi, iż sytuacja nie zmieniła się także w zakresie istniejącego ogrodzenia i twierdzi, iż ogrodzenie to nie podlega pod art. 30 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzuca organowi II instancji naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., przyznając jednak, że organ l instancji dopuścił się pewnych uchybień i to powinno uzasadniać umorzenie postępowania, a nie uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniające powyższe przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1561/2005. Ponadto skarżący wskazał, że Prokuratura umorzyła postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali żądania zawarte w skardze i w odpowiedzi na skargę, a dodatkowo pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że wykonane prace dotyczyły istniejącego parkingu przy budynku gospodarczym, na którym składano części samochodowe, a zaistniała tylko potrzeba jego utwardzenia, odwodnienia trenu i konserwacji ogrodzenia a na takie prace Prawo budowlane nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarga nie jest uzasadniona, a to dlatego, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa W postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu l-instancji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który będzie postawą do zastosowania właściwej normy prawnej. W tej sprawie trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na nie wyjaśnienie i nie ustalenie przez organ l-instancji szeregu istotnych kwestii. Podstawą podejmowania w tej sprawie przez organ l-instancji decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W dacie orzekania przez oba organy administracji w tej sprawie treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego była następująca: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 /"postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na ww. artykuł orzekł o nie nakładaniu obowiązku na inwestora, ponieważ roboty budowlane wykonane przez tegoż inwestora bez wcześniejszego zgłoszenia zostały wykonane (doprowadzone) do stanu zgodnego z prawem. Już taki sposób wydawania rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. Jeżeli bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wcześniej wydawał postanowienia, w tym postanowienie z [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na nadsypaniu terenu i jego utwardzaniu, to wówczas należało orzec stosownie do art. 51 ust. 3 Prawa budowanego, czyli orzec albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku braku wykonania obowiązku - nakazać zaniechania dalszych robót, rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Trafnie przy tym zauważył organ odwoławczy, że postanowienia wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczą różnych sytuacji. Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót już wykonanych, ale w takiej sytuacji należało zastosować art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Uchybieniem było i to, że oba postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych zostały wydane po -jak ustalił to organ l instancji - ich zakończeniu. Przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, że ustalenie na czym polegały roboty budowlane - miało w tej sprawie podstawowe znaczenie. Należy zgodzić się z interpretacją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z akt sprawy nie wynika, jakie roboty budowlane zostały faktycznie wykonane w okresie od [...] 2006 r. do [...] 2007 r. Okoliczność, że sam skarżący twierdził o wykonaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kostką brukową wraz z odwodnieniami, nie powinna być przyjęta przez organ l-instancji jako wystarczający w tej sprawie dowód. Twierdzenia strony mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy dowód ten został uzyskany zgodnie z art. 86 K.p.a., czyli miało miejsce przesłuchanie strony. Przesłuchanie strony jest przy tym dowodem subsydiarnym. Ustawodawca pierwszeństwo przyznaje innym dowodom. W tej sprawie organ I-instancji w istocie pominął inne dowody (chociażby dowód z oględzin) i uznał, że "nieformalne" wyjaśnienia strony stanowią wystarczający dowód do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Można wskazać na niekonsekwencję organu l-instancji w powoływaniu się na uzasadnienie swojej (pierwszoinstancyjnej) decyzji. Organ ten bowiem na potwierdzenie swoich racji powołuje się na opinię techniczną opracowaną przez mgr inż. A. B. i mgr inż. D.M. z [...] 2007 r. Z treści tej opinii wynika jednak, że dokonano przebudowy parkingu (a nie remontu), a sama przebudowa wiązała się pracami obejmującymi całość budowy parkingu (wraz z wykonaniem sztywnej podbudowy, odwodnieniem, ułożeniem kostki brukowej i krawężników, wykonaniem ogrodzenia) (strona [...] ww. opinii, pkt . "Opis wykonanych robót budowlanych"). Dołączone do tej opinii (sporządzonej tylko na wniosek strony skarżącej) mapy (mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych z [...] 2005 r.) wyraźnie wskazuje, że na terenie działek nr [...] i [...] w 2005 r. jako sposób ich zagospodarowania wpisano "żwir." i "bet.", a jedynie na niewielkim fragmencie tego terenu opisano zagospodarowanie jako "kostka". Oznacza to, że w 2005 r. teren całości działek nr [...] i [...] nie był zagospodarowany jako parking. Na mapie z czerwca 2007 r. (także objętej ww. opinią) działki nr [...] i [...] są już w całości oznaczone jako "kostka" (a niewielkim zakresie jako "parking kostka"). Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna z [...] 2003 r. sporządzona przez mgr inż. J.J. również wskazuje, że tylko teren między budynkiem na działce nr [...] a ogrodzeniem (odległość ok. [...]metra) był utwardzony kostką brukową. Już więc porównanie ww. dokumentów, w tym w szczególności map powinno budzić uzasadnione podejrzenia organu l-instancji co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Mapy te, przedłożone przez stronę skarżącą przeczą podnoszonej przez tą samą stronę tezie o istnieniu na tych działkach przed 2007 r. parkingu. Być może inwestor faktycznie ten teren wykorzystywał do parkowania samochodów i składowania części samochodowych, ale na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów należy stwierdzić, że teren ten nie był parkingiem. W aktach sprawy znajduje się np. protokół z oględzin z dnia [...]2003 r. z treści którego również wynika, że teren tych działek (lub ich części) był wysypany żwirem, a na części terenu usypanego żwirem ułożono kształtki [...]. Z kolei z protokołu z [...].2006 r. wynika, że prowadzone od [...] 2006 r. roboty polegały jedynie na remoncie nawierzchni, ale z dołączonych do tego protokołu zdjęć nie można tego jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie roboty te polegały jedynie na remoncie, czy też na budowie nowego parkingu[...]. Można również dodać, że nawet ustalenie daty wszczęcia tych robót może budzić wątpliwości, skoro inwestor oświadczył do protokołu przyjęcia strony w dniu [...].2007 r., że prace rozpoczęto w [...] 2006 r., a zakończono do końca [...] 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, iż art. 50 K.p.a. będący podstawą do wezwania inwestora do złożenia oświadczenia nie zastępuje art. 86 K.p.a. określającego tryb przesłuchania strony. To wszystko potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego o konieczności uchylenia w tej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego załatwienia, a przede wszystkim do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Zasadnie więc wytknięto organowi l-instancji brak ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych i samego charakteru tych robót. W tej sprawie znaczenie ma i to, na ile miejsc parkingowych został wybudowany parking. Jako istotny błąd w zakresie ustalenia stanu faktycznego należy uznać również nie przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości tuż po zakończeniu robót. Zasadnie podniesiono również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obowiązek prawidłowego ustalenia stron w tej sprawie. Należy również podnieść i to, że w samej skardze strona skarżąca kwestionuje również prawidłowość decyzji organu l-instancji wytykając jej wady słusznie związane z wydawaniem dwóch postanowień wstrzymujących wykonywanie robót. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.